Cour de cassation, 09 septembre 2020. 19-18.162

CIV. 1 CF COUR DE CASSATION ______________________ Audience publique du 9 septembre 2020 Rejet non spécialement motivé Mme BATUT, président Décision n° 10335 F Pourvoi n° J 19-18.162 R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E _________________________ AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS _________________________ DÉCISION DE LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, DU 9 SEPTEMBRE 2020 M. A... S..., domicilié [...] , a formé le pourvoi n° J 19-18.162 contre l'arrêt rendu le 4 avril 2019 par la cour d'appel de Lyon (1re chambre civile A), dans le litige l'opposant : 1°/ à M. W... O..., domicilié [...] , 2°/ au procureur général près la cour d'appel de Lyon, domicilié en son parquet général, 1 rue du Palais de Justice, 69005 Lyon, défendeurs à la cassation. Le dossier a été communiqué au procureur général. Sur le rapport de Mme Canas, conseiller référendaire, les observations écrites de la SCP Gatineau, Fattaccini et Rebeyrol, avocat de M. S..., de la SCP Didier et Pinet, avocat de M. O..., et l'avis de M. Lavigne, avocat général, après débats en l'audience publique du 16 juin 2020 où étaient présentes Mme Batut, président, Mme Canas, conseiller référendaire rapporteur, Mme Duval-Arnould, conseiller doyen, et Mme Randouin, greffier de chambre, la première chambre civile de la Cour de cassation, composée des président et conseillers précités, après en avoir délibéré conformément à la loi, a rendu la présente décision. 1. Le moyen de cassation annexé, qui est invoqué à l'encontre de la décision attaquée, n'est manifestement pas de nature à entraîner la cassation. 2. En application de l'article 1014, alinéa 1er, du code de procédure civile, il n'y a donc pas lieu de statuer par une décision spécialement motivée sur ce pourvoi. EN CONSÉQUENCE, la Cour : REJETTE le pourvoi ; Condamne M. S... aux dépens ; En application de l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ; Ainsi décidé par la Cour de cassation, première chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du neuf septembre deux mille vingt. MOYEN ANNEXE à la présente décision Moyen produit par la SCP Gatineau, Fattaccini et Rebeyrol, avocat aux Conseils, pour M. S... Il est fait grief à l'arrêt infirmatif attaqué d'AVOIR dit que M. O... n'a commis aucune faute personnelle détachable de ses fonctions de maire de la [...], d'AVOIR débouté M. S... de l'ensemble de ses demandes indemnitaires dirigées à l'encontre de M. O... et d'AVOIR condamné M. S... à payer à M. O... une somme de 5 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile, AUX MOTIFS QUE M. O... soutient que le premier juge a commis une erreur d'appréciation en retenant une faute détachable du service à son encontre dans la mesure où M. S... n'a fait état ni transmis au tribunal, ni les décisions judiciaires rendues lui ayant donné tort, se limitant à invoquer celles aux termes desquelles il a obtenu gain de cause, ni les autorisations dont il a été bénéficiaire et qu'il n'a pas entendu faire appliquer ; qu'il ajoute que M. S... a bénéficié de nombreuses autorisations qu'il a lui-même délivrées, lui permettant de diviser et vendre ses lots et prétend qu'en réalité l'intéressé a fait une présentation tronquée de ses contentieux avec la [...], en tentant à travers ces derniers, d'imputer une faute personnelle à la charge du maire après avoir échoué à obtenir de la commune, l'indemnisation totale du préjudice allégué devant les juridictions administratives ; qu'il reconnaît avoir commis des erreurs ayant entraîné des irrégularités mais conteste qu'elles puissent être analysées en des fautes personnelles détachables du service, s'agissant de simples fautes de service dans un contexte particulièrement conflictuel entretenu par M. S... dont la mauvaise foi est démontrée ; que M. S... soutient quant à lui que M. O... a allié intention de nuire et fautes d'une gravité inadmissible à son encontre, révélant une méconnaissance absolue des règles de prudence et de bon sens inhérentes à sa fonction, (arrêtés de refus d'autorisation d'urbanisme, refus de raccordement au réseau public d'alimentation en eau, procès-verbaux d'infraction s'étant avérés faux, actes de dissuasion systématique à l'égard des acquéreurs potentiels et partenaires économiques), l'intéressé ayant été régulièrement rappelé à l'ordre par le préfet des Alpes maritimes qui a constaté les dérives de cet élu, dont l'implication personnelle a été totale en l'absence de toute délégation ; qu'il ajoute qu'il n'a lui-même commis aucun acte de nature à exonérer M. O... de sa responsabilité ou à réduire le montant de la réparation qu'il réclame ; que sur ce, la responsabilité d'un agent public tel le maire d'une commune, ne peut être recherchée devant les juridictions judiciaires, que s'il a commis une faute personnelle détachable du service ; que les fautes reprochées à M. O... en l'espèce s'analysent comme des fautes commises dans l'exercice même de ses fonctions mais qui s'en détacheraient intellectuellement en raison de leur particulière gravité ; qu'il importe alors à M. S... de démontrer que M. O... s'est rendu coupable d'une faute personnelle détachable du service, commise avec une intention malveillante ou d'une gravité telle qu'elle révèle un comportement totalement incompatible avec l'exercice de ses fonctions de maire ; que s'agissant plus particulièrement de la responsabilité des élus locaux, la faute qu'aurait commise ces derniers doit être considérée par le juge comme détachable de leurs fonctions selon soit un critère psychologique en ce que l'élu local a cherché soit à privilégier son intérêt personnel, soit à nuire à autrui ou à l'avantager dans des conditions irrégulières, soit un critère matériel en ce que la faute est considérée comme détachable de l'exercice des fonctions en raison de son caractère inexcusable ; que l'illégalité d'une décision prise par le maire ou les erreurs d'appréciation qu'il a commises ne suffisent pas, toutefois, à elles seules, à caractériser une faute d'une gravité inadmissible ; que la liste des faits et actes imputés par M. S... à M. O..., de nature selon lui à constituer un ensemble constitutif d'une faute détachable du service entraînant sa responsabilité personnelle, est la suivante : - sur les actes de dissuasion à l'encontre des acquéreurs potentiels et partenaires économiques de M. S... : qu'aucune valeur probante ne peut être donnée en l'état du conflit persistant qui oppose les parties, à une attestation manuscrite établie le 20 octobre 2011 par K... E..., sans respecter les formes prévues par les articles 202 et suivants du code civil en ne précisant pas notamment que son auteur n'avait aucun lien particulier de parenté ou d'intérêt avec M. S... ou qu'elle était destinée à être produite en justice, qui se borne à affirmer que le 8 octobre 2004, M. O..., lors d'une réunion en mairie s'étant tenue en présence d'un promoteur, a indiqué qu'il ferait tout son possible pour refuser le permis de construire déposé par M. S..., renvoyant l'attestant intervenant en qualité d'agent commercial d'une société de construction et le promoteur en leur déconseillant fortement de revenir à Contes ; que la liste des multiples contacts prétendument pris par M. S..., indiquant leur nom et partie de leur numéro de téléphone portable n'est d'aucune efficacité à démontrer que des démarches auraient été entreprises par les personnes visées auprès de M. S... en vue d'acquérir tout ou parties de ses terrains ; que la lettre adressée le 7 avril 2011 à M. S... par M. I... M... n'a pour objet que d'aviser le premier que les incertitudes concernant la viabilisation du lotissement telles que rapportées par le service d'urbanisme de la mairie ajoutées à l'existence d'un conflit opposant le maire et M. S... ont poussé l'auteur du dit courrier à renoncer à son projet d'achat de deux lots ; qu'elle ne permet nullement de démontrer que le maire a tenté de dissuader l'intéressé ; que le courrier adressé le 3 décembre 2011 au président du tribunal de grande instance de Nice par M. D..., expert agricole et immobilier, se présentant lui-même en qualité de conseiller de M. S..., porte un jugement de valeur manifeste sur l'attitude du maire de Contes et par son caractère partial, ne peut être retenu comme probant ; que l'attestation établie par Mme T... le 17 novembre 2011, sans respecter les formes légales (aucune indication de ce que le document est destiné à être produit en justice, aucune précision quant aux qualités et intérêts éventuels de l'attestante envers les parties, aucune pièce d'identité jointe) qui précise que l'arrêté d'interruption des travaux pris par M. O... le 4 août 2011 était toujours affiché sur les panneaux prévus à cet effet à une date non précisée alors que l'arrêté a été rapporté par le préfet le 23 septembre suivant ne peut suffire à établir le caractère illégal invoqué de l'affichage ; - sur les refus d'autorisations de lotir des 12 mai 2006 et 14 septembre 2007 : que les documents produit aux dossiers des parties permettent à la cour de constater que M. S... a déposé en mairie de Contes le 23 août 2006, deux autorisations de lotir en vue de la création de deux fois deux lots, lesquelles ont donné lieu à deux arrêtés de refus du 12 mai suivant pour divers motifs ; que ces deux arrêtés de refus ont été annulés par le tribunal administratif de Nice par jugements du 6 juillet 2007 pour être entachés d'illégalité en ce que les motifs retenus par le maire n'étaient pas établis ou pertinents ; que M. S... prétend à tort que M. O... avait déjà utilisé les motifs rejetés dans le cadre de décisions judiciaires antérieures rendues le 10 avril 2003 par le tribunal administratif de Nice et la cour d'appel administrative de Marseille le 19 octobre 2006, juridictions saisies de demandes totalement différentes concernant alors la révision du plan d'occupation des sols ; que le tribunal administratif de Nice avait ainsi enjoint à M. O... de statuer sur les demandes d'autorisation de lotir déposées en août 2006 par M. S... et par deux nouveaux arrêtés du 14 septembre 2007, deux refus de lotir ont encore été pris en réponse par le maire de la [...] ; que par jugement du 19 juin 2008, le tribunal administratif de Nice a annulé ces décisions pour illégalité tenant dans des motifs pour partie identiques aux motifs retenus précédemment, prenant néanmoins en compte l'existence de deux nouveaux arrêtés d'autorisation pris par le maire le 21 avril 2008 ; que la cour observe que dans le cadre du conflit ayant opposé la [...] à M. S... s'agissant de la demande en annulation des arrêtés de refus susvisés, le préfet des Alpes Maritimes avait écrit au maire de Contes par courrier du 27 mars 2008, pour lui demander le retrait de ces derniers et lui rappeler ses obligations en matière de motivation de ses décisions de façon à en garantir la sécurité juridique ; - sur un refus de raccordement au réseau public d'alimentation en eau : que le 20 août 2009, le maire de la [...] s'adressait à M. S... par lettre recommandée avec accusé de réception, pour l'informer que le règlement de la voirie communale interdisait toute ouverture de chaussée dans les 3 ans suivant la pose d'un nouveau revêtement, répondant en cela à la demande d'autorisation de M. S... de brancher le réseau de distribution d'eau potable de son lotissement au réseau d'eau public, lequel nécessitait la réalisation d'une tranchée de 5 mètres sur la voie communale ; que par ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Nice du 16 février 2010, la suspension de cette décision était suspendue au motif que la disposition du règlement de la voirie était inapplicable au branchement d'un particulier et déférant à l'injonction administrative donnée, un arrêté du maire de Contes du 2 mars 2010 autorisait M. S... à exécuter les travaux de branchement envisagés ; - sur le procès-verbal d'infraction du 14 mai 2009 et l'arrêté interruptif des travaux du 2 juillet 2009 : que le 14 mai 2009, M. O... se déplaçant sur le chantier de M. S..., a dressé un procès-verbal d'infraction entraînant un arrêté interruptif des travaux en date du 2 juillet 2009 pour défaut de déclaration préalable ; que faisant suite aux constations opérées par un géomètre expert à la demande de M. S... indiquant qu'aucune zone terrassée n'ayant une superficie supérieure à 200 m² et plus de 2 mètres de hauteur ou de profondeur d'un seul tenant, aucune autorisation préalable n'avait lieu d'être, par lettre du 27 juillet 2010, le préfet des Alpes Maritimes s'est une nouvelle fois adressé au maire de la [...] pour lui demander de rapporter son arrêté interruptif de travaux aux motifs que les conditions de hauteur et de superficie des mouvements de sols ne sont pas remplies ; que par arrêté du 11 août 2010, le maire a ainsi rapporté son arrêté précédent ; - sur le refus de permis de construire du 10 janvier 2011 : que par arrêté du 10 janvier 2011, le maire de la [...] a refusé de délivrer à M. S... un permis de construire pour l'édification de 7 villas, au motif de l'existence d'un trafic supplémentaire incompatible avec les caractéristiques actuelles de la voie communale et d'un raccordement particulièrement dangereux de cette voie à la RD 15 du fait de l'absence d'aménagement de la visibilité ; que le préfet des Alpes Maritimes déférait alors cet arrêté devant le juge des référés du tribunal administratif de Nice, devant lequel intervenait volontairement M. S... et que par décision du 5 mai 2011, la décision du maire était suspendue jusqu'à ce que l'arrêté de retrait pris entre temps par M. O..., soit définitif, étant enjoint à la [...] de procéder à un réexamen de la demande de permis de construire ; que le permis de construire a finalement été délivré à M. S... le 6 juin 2011 ; - sur le procès-verbal d'infraction du 13 juillet 2011 et l'arrêté interruptif des travaux du 4 août 2011 : que le 13 juillet 2011, M. O... se déplaçant sur le chantier de M. S..., a dressé un procès-verbal d'infraction pour violation de plusieurs dispositions légales ou réglementaires, entraînant un arrêté interruptif des travaux en date du 4 août 2011 ; que par décision du 23 septembre 2011, le préfet des Alpes Maritimes a rapporté l'arrêté interruptif de travaux du maire de Contes après qu'un rapport, déposé par deux agents de la direction des territoires et de la mer s'étant rendus sur place le 1er septembre 2011, ait conclu qu'« à ce jour, l'exécution du permis de construire du 6 juin 2011 n'est pas suffisamment avancée pour qu'une infraction au code de l'urbanisme puise être caractérisée', le terrain ayant seulement été préparé pour le chantier » ; qu'alors même que les actes de dissuasion allégués par M. S... ne sont pas établis dans leur réalité, il ressort de l'ensemble des éléments susvisés que le conflit qui oppose M. O... à ce dernier depuis de nombreuses années a donné lieu à plusieurs reprises, à suspension, retrait ou annulation des décisions administratives prises par le maire en matière d'urbanisme, dans le cadre du projet initié par l'intéressé ; que les décisions susvisées ne sont cependant qu'une partie de l'ensemble des décisions administratives ou juridictionnelles rendues dans le conflit qui oppose M. S... à la [...] depuis de nombreuses années ; qu'il s'avère en effet que si les décisions analysées ci-dessus, soumises à l'appréciation du juge à la demande de M. S..., tendent à démontrer la réitération d'actes inopportuns pris à son encontre à l'initiative du maire de la [...], une multitude d'autres actes administratifs favorables ont été rendus en faveur de ce dernier comme d'autres décisions émanant des juridictions administratives ou judiciaires rejetant ses requêtes ou recours : certificat d'urbanisme positif pour le lot B délivré le 3 février 1999, permis de construire accordé pour une parcelle le 19 mars 2001, autorisation de lotir pour partie des parcelles en date du 6 avril 2000, arrêtés d'autorisation en date du 18 juin 2008 à une déclaration préalable du 19 mai 2008 pour détachement de deux fois deux lots constructibles, décision du 23 janvier 2012 du maire de la [...] faisant droit à la demande de permission de voirie et d'autorisation de raccordement au réseau public, certificat d'urbanisme délivré à M. S... le 25 septembre 2013... arrêt du 30 juin 2011 de la cour d'appel d'Aix-en-Provence confirmant le jugement rendu par le tribunal de grande instance de Nice en matière d'expropriation et d'allocation d'indemnités à M. S..., jugement du tribunal administratif de Nice ayant rejeté le recours en annulation de M. S... au titre d'un refus d'autorisation de lotir 16 lots, ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Nice du 20 juillet 2012 rejetant la demande de M. S... tendant à ce qu'il soit fait injonction à la [...] d'interrompre les travaux de réfection de la chaussée, arrêt de la cour administrative de Marseille en date du 12 décembre 2013 confirmant le rejet de la demande de M. S... de cessation par la commune des travaux engagés au [...] et de remettre la voie de circulation en son état initial... ; qu'il n'est pas établi par ailleurs ni même allégué, que M. O... aurait agi de façon à privilégier son intérêt personnel alors même d'une part qu'il est soutenu par les riverains de la propriété de M. S... dont 8 d'entre eux ont saisi les juridictions judiciaires de demandes d'indemnisation du préjudice causé par ce dernier et que d'autre part les procès-verbaux de délibération des conseils municipaux dont la production a été réclamée par le ministère public, établissent la transparence des décisions prises par le maire en concertation et avec l'approbation du conseil municipal, dans l'intérêt de la commune ; qu'il n'est pas discuté non plus par M. S... que ce dernier n'a formé aucun recours contre nombre de décisions susceptibles de recours, rendues négativement à son encontre par la commune ou son maire ou n'a par ailleurs donné aucune suite à certains courriers adressés par le maire tendant à des remises en état, tel le courrier du 23 juillet 2012 visant à une remise en état des lieux, sous contrôle d'un huissier ; que l'ensemble des éléments susvisés permet ainsi à la cour de considérer qu'agissant dans le cadre de ses fonctions de maire de la [...], les erreurs d'appréciation et les illégalités des actes commis par M. O..., sanctionnées par le juge administratif dans le cadre d'un conflit opposant les parties depuis de nombreuses années, ne constituent nullement un ensemble de fautes révélant un comportement d'une exceptionnelle gravité, aucune attitude d'opposition systématique ni aucune intention malveillante du maire n'étant démontrées, l'absence de mise en oeuvre à ce jour par M. S... de son projet immobilier, modifié à de multiples reprises, plus de dix années après l'obtention des premières autorisations administratives, obtenues ensuite au fil des années, n'étant pas en lien de causalité avec les positions prises par le maire de la [...] ; que les erreurs reprochées à M. O... constitutives de simples fautes de service dans un contexte administratif et juridictionnel particulièrement complexifié et fourni au fil des années, ne représentent donc pas des fautes personnelles détachables du service qui seules peuvent engager la responsabilité civile personnelle du maire ; que les demandes indemnitaires présentées par M. S... doivent donc être rejetées, 1- ALORS QUE les formalités des articles 202 et suivants du code de procédure civile n'étant pas prescrites à peine de nullité, les juges du fond ne peuvent pas écarter des débats des attestations au motif que leurs auteurs n'ont pas respecté les conditions de forme imposées par ces textes ; qu'en se fondant pourtant, pour écarter les attestations de M. E... et de Mme T... qui faisaient état des actes de dissuasion reprochés au maire, sur le fait que leur auteur n'ait pas respecté les formes prévues par les articles 202 et suivants du code de procédure civile, la cour d'appel a violé ces textes par fausse interprétation. 2- ALORS QUE les jugements doivent être motivés ; qu'en jugeant que l'attestation de M. E..., qui faisait état de la déclaration publique du maire selon laquelle il ferait tout son possible pour refuser le permis de construire sollicité par M. S..., ne permettait pas de caractériser les faits de dissuasion reprochés au maire, sans donner aucun autre motif à sa décision que celui erroné attaqué par la première branche, la cour d'appel a violé l'article 455 du code de procédure civile. 3- ALORS QUE le juge ne peut pas dénaturer l'écrit qui lui est soumis ; que l'attestation rédigée par Mme T..., datée du « 17 novembre 2011 », faisait état de ce que « ce jour », l'arrêté d'interruption des travaux pris par le maire le 4 août 2011 et rapporté par le préfet le 23 septembre 2011 était toujours affiché ; qu'en jugeant, pour en déduire l'absence de preuve du caractère illégal de l'affichage, que cette attestation faisait état d'un affichage « à une date non précisée », la cour d'appel l'a dénaturée, en méconnaissance de l'obligation faite au juge de ne pas dénaturer l'écrit qui lui est soumis. 4- ALORS QUE constitue une faute personnelle détachable de la fonction d'un agent public la faute inexcusable d'une particulière gravité ; qu'en se bornant à relever l'existence « d'erreurs d'appréciation » et « d'illégalités » dans les actes incriminés, au détriment de M. S..., sans rechercher, comme cela lui était demandé, si les décisions reprochées au maire, qu'il s'agisse des refus d'autorisation ou des procès-verbaux d'infraction et des arrêtés interruptifs de travaux consécutifs, ne reposaient pas sur des motifs tellement fantaisistes qu'ils excluaient toute bonne foi du maire et rendaient les faits dénoncés inexcusables, la cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard de l'article 1382, devenu l'article 1240, du code civil. 5- ALORS QUE le juge ne peut pas s'abstenir d'examiner lui-même la teneur des éléments de preuve visés par les parties ; qu'en se bornant à s'approprier les conclusions du maire faisant état de certaines pièces, sans vérifier la teneur de ces pièces qui, pour certaines, n'étaient pas produites par les parties (certificat d'urbanisme du 3 février 1999, certificat d'urbanisme du 25 septembre 2013) et, pour d'autres, étaient favorables à M. S... et non à la commune (arrêt du 30 juin 2011, jugement du 6 juillet 2007), contrairement à ce qui était soutenu, la cour d'appel a violé les articles 455 du code de procédure civile et 6, § 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 6- ALORS QUE le juge ne peut statuer par des motifs inopérants ; qu'en se bornant à relever que, dans le cadre d'un conflit opposant les parties depuis de nombreuses années, M. S... avait bénéficié de certains actes administratifs favorables, que des décisions de justice avaient rejeté une partie de ses recours, qu'il n'avait pas toujours donné suite aux actes défavorables pris à son encontre et à certains courriers du maire et qu'il n'était pas établi que le maire ait agi dans son intérêt personnel, ce dernier étant soutenu par des riverains de la propriété de M. S..., autant de motifs impropres à exclure l'existence d'une faute détachable du maire, la cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard de l'article 1382, devenu l'article 1240, du code civil. 7- ALORS QUE le défaut de réponse à conclusions constitue un défaut de motifs ; qu'en énonçant que les procès-verbaux de délibération des conseils municipaux, dont la production avait été réclamée par le ministère public, établissaient la transparence des décisions prises par le maire en concertation et avec l'approbation du conseil municipal, dans l'intérêt de la commune, sans répondre aux conclusions de M. S... qui expliquaient que les procès-verbaux produits ne portaient que sur la procédure d'expropriation et sur la modification du POS, et non sur les décisions constitutives d'une faute détachable, ces décisions prises à l'encontre de M. S... n'ayant quant à elles été évoquées que dans le cadre d'un cercle restreint constitué de membres très proches du maire, la cour d'appel a violé l'article 455 du code de procédure civile. 8- ALORS QUE le juge ne peut statuer par voie de simple affirmation ; qu'en se bornant à affirmer que l'absence de mise en oeuvre par M. S... de son projet immobilier n'était pas en lien de causalité avec les positions prises par le maire de la commune Contes, sans mieux expliquer, en se référant aux pièces du dossier, quels autres éléments que l'opposition réitérée du maire expliquait l'absence de réalisation du projet immobilier de l'exposant, la cour d'appel a violé l'article 455 du code de procédure civile.