Tribunal Administratif DE NOUVELLE-CALEDONIE, 29 février 2024. 2300085

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 9 février, 11 mai, et 12 août 2023, la Société de Services Pétroliers (SSP), représentée par Me Lenoir, demande au tribunal : 1°) d'annuler l'arrêté du 23 novembre 2022 du haut-commissaire en Nouvelle-Calédonie rendant applicable les dispositions de l'arrêté interministériel du 25 mai 2021 fixant les obligations des opérateurs en matière de constitution et de conservation de réserves stratégiques de produits pétroliers ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 200 000 francs CFP en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La SSP soutient que : - la société Mobil International Petroleum Corporation n'a pas d'intérêt à agir ; - par la voie de l'exception, l'arrêté interministériel du 25 mai 2021 relatif à la constitution des stocks stratégiques pétroliers est lui-même illégal ; - l'arrêté litigieux oblige les importateurs à créer de nouvelles installations de stockage très coûteuses pour une utilité réelle non démontrée ; - les acteurs du secteur font l'objet, en Nouvelle-Calédonie, d'une inégalité de traitement si on compare leur situation avec les autres collectivités ultramarines ; - la décision attaquée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation s'agissant des modalités de constitution des stocks stratégiques et le haut-commissaire de la République aurait dû intégrer les quantités de produits pétroliers se trouvant dans les navires ; - les dispositions relatives à l'obligation de stockage stratégique de produits pétroliers figurant aux articles R. 6312-9 et suivants du code de la défense et dans l'arrêté interministériel du 25 mai 2021 méconnaissent la compétence reconnue à la Nouvelle-Calédonie par l'article 77 de la Constitution. Par un mémoire en intervention enregistré le 18 avril 2023, la société Mobil International Petroleum Corporation (MOBIL IPC), représentée par la SELARL DetS Legal, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société SSP la somme de 600 000 francs CFP en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Par un mémoire, enregistré le 20 juin 2023, le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie conclut au rejet de la requête. Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Par une ordonnance du 17 mai 2023, le président du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie n'a pas fait droit à la demande de transmission au Conseil d'Etat de la question prioritaire de constitutionnalité présentée par la société requérante tirée de ce que les dispositions relatives à l'obligation de stockage stratégique de produits pétroliers figurant aux articles R. 6312-9 et suivants du code de la défense et dans l'arrêté interministériel du 25 mai 2021 méconnaissent la compétence reconnue à la Nouvelle-Calédonie par l'article 77 de la Constitution, notamment en matière d'hydrocarbures, ainsi que le principe constitutionnel de l'irréversibilité des transferts de compétence à la Nouvelle-Calédonie. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi organique n° 99-209 et la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 ; - le code de l'énergie ; - le code de la défense ; - la loi n° 93-1 du 4 janvier 1993 ; - le décret n° 95-597 du 6 mai 1995 ; - le décret n° 2007-585 du 23 avril 2007 ; - le décret n° 2016-55 du 29 janvier 2016 ; - l'arrêté interministériel du 25 mai 2021 relatif à la constitution des stocks stratégiques pétroliers à Saint-Pierre-et-Miquelon, dans les îles Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Prieto, premier conseiller, - les conclusions de Mme Peuvrel, rapporteure publique, - et les conclusions de M. A, représentant le haut-commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie et de Me Arcangeli du cabinet DetS Legal avocat de la MOBIL IPC. Considérant ce qui suit : 1. La Société de Services Pétroliers (SSP) demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 23 novembre 2022 du haut-commissaire en Nouvelle-Calédonie rendant applicable les dispositions de l'arrêté interministériel du 25 mai 2021 fixant les obligations des opérateurs en matière de constitution et de conservation de réserves stratégiques de produits pétroliers. Sur l'intervention de la société Mobil IPC : 2. Toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l'objet du litige est recevable à former une intervention. En l'espèce, et contrairement à la société requérante, la société Mobil IPC a procédé aux investissements fixes de stockage rendus nécessaires par la législation en vigueur. Dans ces conditions, et afin d'éviter une distorsion aggravée de concurrence, elle a intérêt au maintien et à l'application effective de l'arrêté du 23 novembre 2022 du haut-commissaire en Nouvelle-Calédonie rendant applicable les dispositions de l'arrêté interministériel du 25 mai 2021 fixant les obligations des opérateurs en matière de constitution et de conservation de réserves stratégiques de produits pétroliers. Ainsi, l'intervention de la société Mobil IPC est recevable. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 3. Aux termes de l'article L. 671-1 du code de l'énergie : " I. - Toute personne physique ou morale autre que l'Etat qui met à la consommation ou livre à l'avitaillement des aéronefs civils des produits pétroliers, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, aux îles Wallis-et-Futuna ou à Saint-Pierre-et-Miquelon, est tenue de constituer et de conserver en permanence un stock de réserve de ces produits de cette collectivité territoriale. / II.- Ce stock doit être au moins égal à une proportion fixée par voie réglementaire des quantités qu'elle a mises à la consommation ou livrées à l'avitaillement en franchise des aéronefs civils au cours des douze mois précédents dans chacune de collectivités mentionnées à l'alinéa précédent. / () / Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article ". 4. Aux termes de l'arrêté interministériel du 25 mai 2021 : " Article 1er. - Le présent arrêté fixe le volume des stocks stratégiques de produits pétroliers que chaque opérateur de Saint-Pierre-et-Miquelon, des îles Wallis et Futuna, de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie est tenu de constituer et de conserver en application des articles D. 6242-5 à R. 6242-15 et des articles D. 6312-8 à R. 6312-18 du code de la défense. Article 2. - Les produits pétroliers utilisés pour la détermination de l'obligation de stockage stratégique d'un opérateur et la constitution des stocks correspondants sont classés au sein des quatre catégories mentionnées au V de l'article L. 671-1 du code de l'énergie. La liste détaillée des produits dont la mise à la consommation ou la livraison à l'avitaillement d'un aéronef soumet à l'obligation stratégique figure en annexe 1 du présent arrêté. Art. 3. - Les obligations de stockage stratégique des opérateurs pétroliers pour les collectivités mentionnées à l'article 1er sont calculées chaque année au cours du mois de février et entrent en vigueur pour une année à compter du 1er juillet suivant. A cet effet, les quantités de produits ayant fait l'objet des opérations mentionnées à l'article L. 671-1 du code de l'énergie sont arrêtées au 31 décembre de cette même année. L'obligation légale de stockage stratégique par catégorie de produits d'un opérateur pétrolier résulte des quantités ainsi déclarées au titre des mises à la consommation au cours de l'année civile précédente. Art. 4.- Les quantités de stocks stratégiques que chaque opérateur pétrolier des collectivités mentionnées à l'article 1er du présent arrêté est tenu de constituer et de conserver correspondent, pour chaque catégorie de produits définie à l'article 2 du même texte, aux proportions suivantes des quantités de produits ayant fait l'objet des opérations mentionnées à l'article L. 671-1 du code de l'énergie : Pourcentage des mises à la consommation : () Nouvelle-Calédonie : Catégorie 1 : 13 %, Catégorie 2 : 11 %, Catégorie 3 : 9 %, Catégorie 4 : 20 % Les obligations de stockage stratégiques peuvent être modifiées sur proposition des représentants de l'Etat territorialement compétents. Art. 5. - Dans chaque collectivité mentionnée à l'article 1er, les stocks stratégiques constitués en vertu d'opérations mentionnées à l'article L. 671-1 du code de l'énergie, tels que définis à l'article 4 du présent arrêté, doivent être localisés sur le territoire de la collectivité où ces dernières ont été réalisées ". 5. Aux termes de l'article R. 6312-9 du code de la défense : " Les règles applicables aux stocks stratégiques de produits pétroliers dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie sont fixées par les articles R. 6312-10 à R. 6312-18 ". Aux termes de l'article R. 6312-10 du même code : " En application de l'article L. 671-1 du code de l'énergie, le volume des stocks stratégiques de produits pétroliers que chaque opérateur est tenu de constituer et de conserver en proportion des quantités de produits qu'il a mises à la consommation ou livrées à l'avitaillement en franchise des aéronefs civils au cours des douze mois dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française ou en Nouvelle-Calédonie est fixé par arrêté des ministres chargés de l'énergie, de l'économie et de l'outre-mer. ". Aux termes de l'article R. 6312-15 du même code : " Ne peuvent être considérés comme stocks stratégiques : 1° Les produits qui ne sont pas logés dans des installations fixes et non affectées à la vente directe au public. Ces installations, d'une capacité minimale de 400 mètres cubes, doivent être préalablement agréées par le ministre chargé des hydrocarbures ; 2° Les produits en cours de transport. Toutefois, un arrêté du représentant de l'Etat précise dans quelles conditions les quantités se trouvant à bord de bateaux en cours de déchargement peuvent être prises en compte ; 3° Les produits appartenant à l'autorité militaire ; 4° Les produits situés hors des îles Wallis et Futuna, de Polynésie française ou de Nouvelle-Calédonie ". Sur l'exception d'illégalité de l'arrêté interministériel du 25 mai 2021 : 6. L'illégalité d'un acte administratif réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application de cet acte réglementaire ou s'il en constitue la base légale. Une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. 7. En premier lieu, si, dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour son application ou dont il constitue la base légale, la légalité des règles fixées par cet acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. Par suite, la société requérante ne peut utilement soutenir que c'est à tort que le pouvoir réglementaire n'a pas sollicité l'avis du gouvernement de Nouvelle-Calédonie préalablement à l'édiction de la décision attaquée ni que le pouvoir réglementaire devait recourir à un décret en Conseil d'Etat pour mettre en œuvre les dispositions contestées. 8. En second lieu, aux termes des dispositions précitées de l'article R. 6312-10 du code de la défense, " le volume des stocks stratégiques de produits pétroliers que chaque opérateur est tenu de constituer et de conserver () est fixé par arrêté des ministres chargés de l'énergie, de l'économie et de l'outre-mer. ". Par suite, le moyen tiré du défaut de signature du ministre de la défense doit être écarté. 9. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l'exception d'illégalité de l'arrêté interministériel du 25 mai 2021 doivent être écartés. Sur les moyens tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 novembre 2022 du haut- commissaire en Nouvelle-Calédonie rendant applicable les dispositions de l'arrêté interministériel du 25 mai 2021 fixant les obligations des opérateurs en matière de constitution et de conservation de réserves stratégiques de produits pétroliers : 10. La société requérante doit être regardée comme demandant l'annulation, d'une part, de l'arrêté du 23 novembre 2022 en tant qu'il ne fait pas usage de la dérogation prévue au 2° de l'article R. 6312-15 précité du code de la défense et en tant qu'il reprend les taux de stocks fixés par l'arrêté interministériel et, d'autre part, de la décision du 16 décembre 2022 par laquelle le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie a rejeté sa demande de modification dudit arrêté. 11. En premier lieu, selon la société requérante, en tant qu'il applique mécaniquement l'arrêté interministériel du 25 mai 2021 sans faire usage des pouvoirs que lui confèrent les articles R. 6312-15 et R. 6312-18 du code de la défense et autoriser, en considération de l'évolution du contexte international, le stockage permanent des produits pétroliers à bord des navires ou, à tout le moins, définir les modalités de prise en compte des stocks de pétrole se trouvant à bord des navires, le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie aurait commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation. 12. L'article R. 6312-15 précité du code de la défense pose comme principe que " Les produits en cours de transport " ne peuvent être " considérés comme stocks stratégiques ". Par dérogation, le représentant de l'Etat précise par arrêté " dans quelles conditions les quantités se trouvant à bord de bateaux en cours de déchargement peuvent être prises en compte. ". D'une part, la définition des modalités d'application des dispositions relatives aux stocks de produits pétroliers par le représentant de l'Etat prévue à l'article R. 6312-18 du code de la défense ne s'exerce que dans les limites des pouvoirs dont il dispose, et en particulier, de celui que prévoit l'article R. 6312-15. D'autre part, la dérogation prévue par ce dernier article constitue une simple faculté, que le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie a au demeurant utilisée en définissant une période transitoire courant jusqu'au 31 mars 2024, au cours de laquelle les volumes d'hydrocarbures embarqués sur les navires et dont le débarquement est programmé sous sept jours sont intégrés au décompte du stock stratégique de produits pétroliers. La société requérante ne produit pas d'élément indiquant que cette période ne lui permettrait pas de se conformer à son obligation d'investir dans des installations de stockage fixes. Ainsi, en se bornant à soutenir que l'arrêté litigieux oblige les importateurs à créer de nouvelles installations de stockage très coûteuses pour une utilité réelle non démontrée, elle n'établit pas qu'en fixant une période transitoire sans rendre la dérogation permanente, le haut-commissaire aurait entaché d'illégalité l'arrêté et la décision en litige. Enfin, et en tout état de cause, aucune disposition ne permet au représentant de l'Etat d'admettre au titre des stocks stratégiques des produits pétroliers qui se trouveraient de manière permanente sur des navires. 13. En deuxième lieu, si la société requérante soutient que les acteurs du secteur font l'objet, en Nouvelle-Calédonie, d'une inégalité de traitement, les taux de réserve prévus par l'article 4 précité de l'arrêté attaqué laissent toutefois apparaître une situation similaire, voire favorable à la Nouvelle-Calédonie si on la compare à celle des autres collectivités ultramarines ainsi qu'aux départements d'outre-mer, à l'exception de la Réunion. Au demeurant, le taux de 20 % dont le caractère uniforme avait été censuré par le Conseil d'Etat ne subsiste plus que pour la catégorie très spécifique des seuls fiouls lourds. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'éventail des taux retenus, en tous points analogue à ce qui est pratiqué pour les autres collectivités, résultent d'une erreur manifeste d'appréciation de la part du pouvoir réglementaire. Par suite, le moyen invoqué tiré du caractère inapproprié des pourcentages de réserve, qui n'est au demeurant assorti d'aucune précision de nature à démontrer que les taux retenus en Nouvelle-Calédonie seraient excessifs, doit être écarté. 14. En dernier lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des article 22, 11° et 40 de la loi statutaire du 19 mars 1999 a fait l'objet d'une ordonnance du 17 mai 2023, par laquelle le président du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie n'a pas fait droit à la demande de transmission au Conseil d'Etat de la question prioritaire de constitutionnalité présentée par la société requérante et tirée de ce que les dispositions relatives à l'obligation de stockage stratégique de produits pétroliers figurant aux articles R. 6312-9 et suivants du code de la défense et dans l'arrêté interministériel du 25 mai 2021 méconnaissent la compétence reconnue à la Nouvelle-Calédonie par l'article 77 de la Constitution, notamment en matière d'hydrocarbures, ainsi que le principe constitutionnel de l'irréversibilité des transferts de compétence à la Nouvelle-Calédonie. Par suite, le moyen invoqué doit également être écarté. 15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de la requête doivent être rejetées. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la société SSP doivent dès lors être rejetées. 17. La société Mobil IPC, intervenante en défense n'étant pas partie à la présente instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à la condamnation de la société SSP à payer à la société Mobil IPC la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : L'intervention de la société Mobil International Petroleum Corporation est admise. Article 2 : La requête de la Société de Services Pétroliers est rejetée. Article 3 : Les conclusions de la société Mobil International Petroleum Corporation présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la Société de Services Pétroliers, à la société Mobil International Petroleum Corporation et au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie. Délibéré après l'audience du 8 février 2024, à laquelle siégeaient : M. Sabroux, président, M. Prieto, premier conseiller, M. Briquet, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 février 2024. Le rapporteur, SIGNE G. PRIETOLe président, SIGNE D. SABROUX Le greffier, SIGNE J. LAGOURDE La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, cb