Cour de cassation, 20 février 2019. 18-11.710

CIV. 1 LG COUR DE CASSATION ______________________ Audience publique du 20 février 2019 Rejet non spécialement motivé Mme BATUT, président Décision n° 10120 F Pourvoi n° A 18-11.710 R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E _________________________ AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS _________________________ LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, a rendu la décision suivante : Vu le pourvoi formé par la société EcoDDS, société par actions simplifiée, dont le siège est [...] , contre l'arrêt rendu le 5 décembre 2017 par la cour d'appel d'Angers (chambre A, civile), dans le litige l'opposant au syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères Loir et Sarthe, dont le siège est [...] , défendeur à la cassation ; Vu la communication faite au procureur général ; LA COUR, en l'audience publique du 22 janvier 2019, où étaient présentes : Mme Batut, président, Mme Le Gall, conseiller référendaire rapporteur, Mme Kamara, conseiller doyen, Mme Randouin, greffier de chambre ; Vu les observations écrites de la SARL Cabinet Briard, avocat de la société EcoDDS, de la SCP Alain Bénabent, avocat du syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères Loir et Sarthe ; Sur le rapport de Mme Le Gall, conseiller référendaire, et après en avoir délibéré conformément à la loi ; Vu l'article 1014 du code de procédure civile ; Attendu que le moyen de cassation annexé, qui est invoqué à l'encontre de la décision attaquée, n'est manifestement pas de nature à entraîner la cassation ; Qu'il n'y a donc pas lieu de statuer par une décision spécialement motivée ; REJETTE le pourvoi ; Condamne la société EcoDDS aux dépens ; Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ; Ainsi décidé par la Cour de cassation, première chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du vingt février deux mille dix-neuf. MOYEN ANNEXE à la présente décision Moyen produit par la SARL Cabinet Briard, avocat aux Conseils, pour la société EcoDDS Il est fait grief à l'arrêt confirmatif attaqué d'AVOIR dit que la convention conclue le 26 juillet 2013 entre la société EcoDDS et le syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères (SICTOM) Loir et Sarthe est un contrat administratif et, en conséquence, de s'ÊTRE déclaré incompétent au profit du juge administratif pour connaître du litige opposant la société EcoDDS et le SICTOM Loir et Sarthe relativement à l'exécution de cette convention ; Aux motifs propres que le principe de la responsabilité élargie des producteurs consiste désormais à faire supporter par les metteurs sur le marché de produits chimiques une responsabilité pour la gestion des déchets issus de ces produits ; que c'est ainsi que l'article R. 543-230 du code de l'environnement, issu du décret n° 2012-13 du 4 janvier 2012, dispose : "Les metteurs sur le marché, les distributeurs ainsi que les collectivités territoriales et leurs groupements prennent, chacun en ce qui les concerne, des mesures de prévention visant à réduire la quantité et la nocivité des déchets ménagers issus de produits chimiques pouvant présenter un risque significatif pour la santé et l'environnement ainsi que la part de ces déchets avec les ordures ménagères non triées" ; que l'article R. 543-231 précise : "I.- Les metteurs sur le marché sont tenus de pourvoir à la collecte séparée, à l'enlèvement et au traitement, sans frais pour les détenteurs, des déchets ménagers issus des produits chimiques pouvant présenter un risque significatif pour la santé et l'environnement : ( ) 2° Soit en adhérant et en contribuant financièrement à un organisme agréé dans les conditions définies à l'article R. 543-234. II.- Les obligations des metteurs sur le marché sont réparties entre eux en fonction des quantités de produits qu'ils mettent sur le marché national chaque année selon les catégories figurant au III de l'article R. 543-228" ; que l'arrêté du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie en date du 15 juin 2012 décrit la procédure d'agrément et porte cahier des charges des éco-organismes de la filière des déchets ménagers issus de produits chimiques pouvant présenter un risque pour la santé et l'environnement ; que la société EcoDDS a été agréé par un arrêté du 9 avril 2013 pour la période allant jusqu'au 31 décembre 2017 ; que, I- Sur l'existence d'une clause attributive de compétence, l'article 8 des conditions générales de la convention conclue le 26 juillet 2013 avec le SICTOM, intitulée "Règlement des litiges", stipule : "Les litiges éventuels, qui n'auront pas pu recevoir de solution amiable, sont déférés devant la juridiction judiciaire territorialement compétente" ; que les parties à un contrat ne peuvent déroger au principe d'ordre public de séparation des pouvoirs et la qualification qu'elles ont donnée à ce contrat ne lie pas le juge ; que, pour s'opposer à l'application de cette règle, la société EcoDDS soutient qu'en réalité, la convention ayant été approuvée par l'administration, remettre en cause cette clause reviendrait pour le juge judiciaire à se prononcer sur une décision administrative ; que certes, l'arrêté du 15 juin 2012 prévoit (page 65) dans le cahier des charges, au titre "Relations avec les acteurs de la collecte séparée" : "le titulaire contracte, aux conditions financières prévues dans le présent cahier des charges et selon un contrat type, avec les collectivités territoriales compétentes en matière de la collecte séparée des DDS ménagers qui en font la demande et qui s'engagent à respecter ce contrat. Ce contrat type pour la collecte séparée des DDS ménagers effectuée par les collectivités territoriales est élaboré en concertation avec des représentants des collectivités territoriales de manière à respecter les principes généraux et les objectifs définis dans le présent cahier des charges et les dispositions du code général des collectivités territoriales. Le titulaire communique ce contrat type aux ministères chargés de l'application de l'article R. 543-234 du code de l'environnement" ; qu'il en résulte tout d'abord que le contrat-type est bien élaboré par les parties en concertation ; que le chapitre VI intitulé "Relations avec les ministères signataires", comprend un titre I "Information des ministères signataires", qui dispose (2. Contrats types) : "le titulaire transmet aux ministères signataires les contrats-types avec les metteurs sur le marché, les collectivités territoriales, les détenteurs ainsi que les prestataires de collecte, d'enlèvement et de traitement des déchets diffus spécifiques ménagers" ; que cependant, ni cet arrêté, ni l'article R. 543-234 du code de l'environnement ne prévoient d'approbation expresse ou implicite de la convention-type, dont la transmission apparaît comme étant faite à titre d'information et dans le but de vérifier le respect du cahier des charges ; que par suite, il ne peut être considéré qu'en écartant comme contraire au principe d'ordre public de la séparation des pouvoirs l'article 8 précité, le juge judiciaire se prononce sur la légalité d'une décision de l'administration ; que II- Sur le contrat conclu entre le SICTOM et la société EcoDDS le 26 juillet 2013, ainsi que l'a relevé le premier juge, un contrat ne peut être administratif que si l'une des parties contractantes est une personne publique (critère organique) et qu'en outre il existe un des deux critères matériels alternatifs suivants : l'objet du contrat (sont administratifs les contrats qui ont pour objet l'exécution d'un service public) et le contenu du contrat et, plus précisément, les clauses de celui-ci ; que le caractère administratif est reconnu aux contrats qui renferment des clauses exorbitantes du droit commun ; qu'en l'espèce, le contrat est conclu entre une personne publique (SICTOM) et une personne privée ; que le critère organique est donc rempli ; que, s'agissant de l'objet du contrat, il convient de rappeler qu'aux termes de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales : "Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale assurent, éventuellement en liaison avec les départements et les régions, la collecte et le traitement des déchets des ménages. Les communes peuvent transférer à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte soit l'ensemble de la compétence de collecte et de traitement des déchets des ménages, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement, ainsi que les opérations de transport qui s'y rapportent. Les opérations de transport, de transit ou de regroupement qui se situent à la jonction de la collecte et du traitement peuvent être intégrées à l'une ou l'autre de ces deux missions" ; que la collecte et le traitement des déchets ménagers, parmi lesquels les déchets diffus spécifiques, est donc une mission de service public ; qu'en application de l'article R. 543-231 du code de l'environnement précité le producteur du déchet ou son dernier détenteur a la responsabilité juridique et la charge financière de son élimination selon le principe pollueur-payeur et une obligation de collecte et de traitement des déchets spécifiques est mise à la charge des metteurs sur le marché, qui assument leur obligation conformément à l'article R. 543-232 du même code selon lequel : "1° La mise en place, en collaboration avec les collectivités territoriales et les distributeurs, d'un dispositif de collecte desdits déchets sur des points d'apport volontaire qui couvre l'ensemble du territoire national : 2° La prise en charge des coûts supportés par les collectivités territoriales et leurs groupements pour la collecte séparée desdits déchets. Les coûts liés à cette collecte sont, en cas d'agrément de plusieurs organismes, pris en charge pour le compte desdits organismes agréés par un organisme coordonnateur agréé dans les conditions définies à l'article R. 543-235 que les metteurs sur le marché adhérant à un organisme agréé sont tenus de mettre en place, par convention passée avec les collectivités territoriales et leurs groupements" ; que contrairement à ce que soutient la société EcoDDS, les nouvelles dispositions n'ont pas eu pour effet de transférer aux metteurs sur le marché ou aux éco-organismes le traitement et la collecte des déchets ménagers spécifiques, en faisant des collectivités locales un prestataire desdits organismes en ce qui concerne la collecte, puisque, d'une part, l'article L. 2224-13 du code des collectivités territoriales, texte législatif, n'a pas été modifié, et d'autre part, qu'il est prévu une collaboration des intervenants ; que l'arrêté du 15 juin 2012 rappelle d'ailleurs la compétence des collectivités territoriales (page 65 : "le titulaire contracte, aux conditions financières prévues dans le présent cahier des charges et selon un contrat type, avec les collectivités territoriales compétentes en matière de collecte séparée des DDS ménagers qui en font la demande et qui s'engagent à respecter ce contrat"), et n'impose pas cette adhésion ; que d'ailleurs l'article 1er de la convention du 26 juillet 2013 stipule qu'elle a pour objet de régir "les conditions selon lesquelles les collectivités territoriales, ou tout groupement de collectivités territoriales compétent en matière de collecte de déchets diffus spécifiques ménagers, remettent séparément des déchets diffus spécifiques ménagers (ci-après "DDS ménagers") à l'éco-organisme de la filière, en contrepartie d'un soutien financier de ce dernier" ; qu'elle fait (article 1.1 des conditions générales) de la compétence de la collectivité territoriale en matière de collecte séparée des DDS ménagers "une condition déterminante pour la conclusion" de la convention ; que c'est d'autant plus vrai que, dans son avis du 27 décembre 2016, l'Autorité de la concurrence indique que la filière de traitement des déchets ménagers retenue en France est une filière dite financière (points 4 et 7), de sorte que les collectivités territoriales ont la charge de l'organisation des marchés de la collecte sélective, du tri et du traitement des déchets et sont financées par un éco-organisme pour effectuer ou faire effectuer ces missions de service public, et non une filière opérationnelle où l'éco-organisme intervient comme prestataire de services ; que l'objet de la convention du 26 juillet 2013 est précisément de fixer les conditions de la participation de l'appelante à la collecte des DDS ménagers, étant rappelé que son rôle ne consiste pas seulement à se charger de leur enlèvement et de leur traitement, mais aussi à former le personnel des déchetteries ; que ce contrat organise donc les conditions par lesquelles la société EcoDDS participe à la mission de service public de collecte et traitement de certains déchets ménagers spécifiques ; qu'il s'agit par suite d'un contrat administratif ; qu'à supposer même que le service du traitement des déchets puisse être considéré comme industriel et commercial, les collectivités territoriales, qui non seulement ne versent pas de contribution mais en perçoivent une, ne peuvent être considérées comme usagers de ce service ; que les usagers sont en réalité les metteurs sur le marché qui doivent payer l'éco-organisme ; qu'il n'y a pas lieu, pour déterminer la compétence de l'ordre juridictionnel, de rechercher la qualification du contrat administratif litigieux, ni de se prononcer sur l'existence ou non de clauses ou d'un régime exorbitants de droit commun, condition alternative à la reconnaissance d'une mission de service public ; qu'il résulte de ce qui précède que le litige, qui a pour objet une difficulté d'exécution d'un contrat administratif, relève de la compétence des juridictions administratives ; qu'il convient donc de confirmer la décision entreprise, sauf à préciser qu'elle n'avait pas à indiquer la juridiction administrative qu'elle estimait compétente ; Et aux motifs éventuellement adoptés que, hors les cas où le caractère administratif d'un contrat est attribué par la loi, la qualification de l'existence d'un contrat administratif dépend de la réunion de plusieurs critères : un critère organique (la présence d'une personne publique) d'une part et un critère matériel alternatif d'autre part (la participation directe à l'exécution d'un service public, l'existence de clauses exorbitantes du droit commun ou la soumission à un régime exorbitant de droit privé) ; que le caractère administratif d'un contrat ne saurait dépendre de la qualification que les parties lui ont attribuée ; qu'en l'espèce, il convient tout d'abord de constater que la convention litigieuse ayant été conclue entre une personne publique, le SICTOM Loir et Sarthe, et une personne privée, la SAS EcoDDS, la qualification de contrat administratif est susceptible d'être retenue ; qu'il n'est cependant pas discuté que la qualité des parties contractantes n'est pas un élément suffisant pour déterminer la nature du contrat ; qu'encore faut-il qu'elle ait pour objet une participation directe à l'exécution même du service public ou qu'elle contienne des clauses exorbitantes de droit commun ou qu'elle soit soumise à un régime exorbitant de droit commun ; qu'en vertu de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales, les communes, la métropole de Lyon ou les établissements publics de coopération intercommunale assurent, éventuellement en lien avec les départements et les régions, la collecte des déchets ménagers ; que les communes peuvent transférer à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte soit l'ensemble de la compétence de collecte et de traitement des déchets des ménages, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement, ainsi que les opérations de transport qui s'y rapportent ; que les opérations de transport, de transit ou de regroupement qui se situent à une jonction de la collecte et du traitement peuvent être intégrées à l'une ou l'autre de ces deux missions ; que l'article R. 543-231 du code de l'environnement prévoit par ailleurs que "les metteurs sur le marché sont tenus de pourvoir à la collecte séparée, à l'enlèvement et au traitement, sans frais pour les détenteurs, des déchets ménagers issus des produits chimiques pouvant présenter un risque significatif pour la santé et l'environnement : ( ) 2° Soit en adhérant et en contribuant financièrement à un organisme agréé dans les conditions définies à l'article R. 543-234" ; qu'en l'espèce, la convention conclue le 26 juillet 2013 entre le SICTOM Loir et Sarthe et la SAS EcoDDS, société agréée par arrêté du 9 avril 2013, énonce en préambule que "celle-ci est conclue en application du chapitre III-1-II-1 du cahier des charges annexé à l'arrêté ministériel du 15 juin 2012. Elle régit les conditions selon lesquelles les collectivités territoriales ou tout groupement de collectivités territoriales compétent en matière de collecte de déchets diffus spécifiques ménagers, remettent séparément des déchets diffus spécifiques ménagers (ci-après, DDS ménagers) à l'éco-organisme de la filière, en contrepartie d'un soutien financier de cette dernière" ; que c'est ainsi notamment que l'article 5 de la convention prévoit les conditions de collecte séparée des DDS ménagers par la collectivité et leur enlèvement par EcoDDS ; qu'au regard de la nature même de la mission confiée à la société EcoDDS, il est manifeste que cette convention a bien pour objet de faire participer directement cette société à l'exécution de la mission de service public de collecte et de traitement des déchets ménagers confiée au SICTOM, en lui confiant plus spécifiquement l'enlèvement des DDS ménagers collectés séparément selon des modalités précisément définies au contrat et suivant un strict cahier des charges ; que cette convention ne saurait avoir cependant pour effet de faire du SICTOM un "usager du service public industriel et commercial confié à la SAS EcoDDS" ; qu'elle présente donc indéniablement un caractère administratif par son objet ; que la convention conclue le 26 juillet 2013 doit donc bien être qualifiée de contrat administratif ; qu'il en résulte que le litige opposant la SAS EcoDDS au SICTOM Loir et Sarthe relativement à l'exécution de cette convention relève de la compétence du juge administratif, ceci nonobstant la clause attributive de compétence figurant à l'article 8 de ladite convention ; 1°) Alors que les tribunaux judiciaires sont incompétents pour connaître de la légalité de la décision implicite par laquelle le ministre chargé de l'environnement a approuvé, dans l'exercice de son pouvoir de police administrative, le contrat type visé par l'arrêté du 15 juin 2012 relatif à la filière des déchets diffus spécifiques ménagers, en ne contestant pas ce contrat type après que ce dernier lui eut été transmis à titre d'information ; que l'appréciation de la légalité de la clause attributive de compétence au juge judiciaire insérée dans ce contrat type implique nécessairement d'apprécier celle de la décision administrative d'approbation de ce contrat ; qu'en refusant néanmoins, pour écarter cette clause attributive de compétence comme contraire au principe d'ordre public de séparation des pouvoirs, de considérer l'approbation implicite comme une décision administrative dont le juge judiciaire n'était pas compétent pour connaître, la cour d'appel a violé la loi des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III, ensemble l'article R. 543-234 du code de l'environnement. 2°) Alors que le régime de collecte, d'enlèvement et de traitement des déchets ménagers (article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales) est distinct de celui relatif aux déchets diffus spécifiques ménagers (articles L. 541-10-4 et R. 543-228 à R. 543-237 du code de l'environnement) ; qu'en affirmant que « la collecte et le traitement des déchets ménagers, parmi lesquels les déchets diffus spécifiques, est donc une mission de service public » (arrêt, pp. 11-12), sans vérifier si la collecte et le traitement des déchets diffus spécifiques constituent, quant à ces derniers précisément, à une mission de service public, la cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard des dispositions susvisées. 3°) Alors que la compétence pour collecter et traiter les déchets diffus spécifiques ménagers relève des metteurs sur le marché ou, le cas échéant, des éco-organismes auxquels ils ont adhéré (articles L. 541-10-4 et R. 543-228 à R. 543-237 du code de l'environnement) ; qu'en jugeant néanmoins que le nouveau régime de responsabilité élargie du producteur n'avait pas eu pour effet de transférer aux metteurs sur le marché ou aux éco-organismes le traitement et la collecte des déchets ménagers spécifiques dès lors que l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales n'avait pas été modifié et qu'il est prévu une collaboration des intervenants (arrêt, p. 12), la cour d'appel a violé les dispositions susvisées par fausse application. 4°) Alors que la compétence pour collecter les déchets diffus spécifiques ménagers ne fait pas partie des critères permettant de qualifier cette activité de mission de service public ; qu'en se fondant néanmoins sur la circonstance que les collectivités territoriales sont compétentes en matière de collecte séparée des DDS ménagers pour qualifier de service public la collecte et le traitement de ces déchets, la cour d'appel a violé l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales, ensemble les articles L. 541-10-4 et R. 543-228 à R. 543-237 du code de l'environnement.