Cour d'appel, 04 mai 2023. 20/01746

VC/PR ARRET N° 251 N° RG 20/01746 N° Portalis DBV5-V-B7E-GBZR URSSAF DU LIMOUSIN C/ SIVOM [7] RÉPUBLIQUE FRANÇAISE AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS COUR D'APPEL DE POITIERS Chambre sociale ARRÊT DU 04 MAI 2023 Décision déférée à la Cour : Jugement du 08 juillet 2020 rendu par le pôle social du tribunal judiciaire de TULLE APPELANTE : URSSAF DU LIMOUSIN [Adresse 1] [Localité 5] Et dont l'adresse de correspondance est : [Adresse 8] [Localité 6] Représentée par Me Henri-Noël GALLET de la SCP GALLET- ALLERIT-WAGNER, avocat au barreau de POITIERS INTIMÉ : SYNDICAT INTERCOMMUNAL A VOCATION MULTIPLE (SIVOM) [7] N° SIRET : [N° SIREN/SIRET 4] [Adresse 3] [Localité 2] Représenté par Me Franck BUREL de la SELARL ONELAW, avocat au barreau de LYON, substitué par Me Yann MICHOT de la SCP ERIC TAPON-YANN MICHOT, avocat au barreau de POITIERS COMPOSITION DE LA COUR : En application des dispositions des articles 907 et 805 du code de procédure civile, l'affaire a été débattue le 07 mars 2023, en audience publique, devant : Madame Valérie COLLET, Conseillère Ce magistrat a rendu compte des plaidoiries dans le délibéré de la Cour composée de : Monsieur Patrick CASTAGNÉ, Président Madame Marie-Hélène DIXIMIER, Présidente Madame Valérie COLLET, Conseillère GREFFIER, lors des débats : Monsieur Damien LEYMONIS et en présence de Monsieur Lilian SEGA, greffier stagiaire GREFFIER, lors de la mise à disposition : Madame Patricia RIVIERE ARRÊT : - CONTRADICTOIRE - Prononcé publiquement par mise à disposition au greffe de la Cour, les parties ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 450 du Code de procédure civile, - Signé par Monsieur Patrick CASTAGNÉ, Président, et par Madame Patricia RIVIERE, Greffier auquel la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire. EXPOSÉ DU LITIGE Par courrier du 24 juin 2019, le Syndicat Intercommunal à vocation multiple (SIVOM) [7] a demandé à l'URSSAF du Limousin le remboursement de cotisations d'un montant de 38.266,35 euros pour la période du mois de juin 2016 au mois de avril 2019 au motif qu'il aurait dû pouvoir bénéficier de l'application rétroactive de la réduction générale de cotisations et du taux réduit des cotisations d'allocations familiales. Le 16 juillet 2019, l'URSSAF du Limousin a refusé de faire droit à cette demande en considérant que le SIVOM avait la qualité d'un établissement public administratif (EPA) et n'était donc pas éligible à la réduction générale et au taux réduit des cotisations. Le 13 septembre 2019, le SIVOM a saisi la commission de recours amiable en faisant valoir qu'il avait la qualité d'établissement public industriel et commercial (EPIC) et qu'il était ainsi éligible aux réductions sollicitées. Par requête du 9 janvier 2020, le SIVOM a saisi le Pôle social du tribunal judiciaire de Tulle d'un recours contre la décision implicite de rejet de la commission de recours amiable. Cette dernière a ensuite décidé, le 20 février 2020, que le SIVOM ne pouvait pas prétendre aux réductions invoquées. Par jugement du 8 juillet 2020, le Pôle social du tribunal judiciaire de Tulle a retenu que le SIVOM était un EPIC et a en conséquence : - condamné l'URSSAF du Limousin à rembourser au SIVOM la somme de 38.266,35 euros correspondant aux cotisations indûment versées pour la période de juin 2016 à avril 2019, avec intérêts au taux légal à compter du 24 juin 2019, - condamné l'URSSAF du Limousin à payer au SIVOM la somme de 500 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile outre les dépens. Le 11 août 2020, l'URSSAF du Limousin a interjeté appel du jugement, par lettre recommandée avec avis de réception. Les parties ont été convoquées à l'audience du 7 mars 2023 lors de laquelle elles s'en sont remises à leurs conclusions notifiées par voie électronique le 21 février 2023 pour l'URSSAF du Limousin et transmises par courrier reçu le 27 janvier 2023 (date des conclusions: 19 janvier 2023) pour le SIVOM, auxquelles il convient de se reporter pour un plus ample exposé des faits et des moyens. L'URSSAF du Limousin demande à la cour de : - infirmer le jugement entrepris, - statuant à nouveau, débouter le SIVOM de sa demande en répétition de l'indu, - condamner le SIVOM à lui payer une indemnité de 500 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile. Elle soutient que le SIVOM n'a pas la qualité d'EPIC et n'est donc pas éligible aux réductions sollicitées aux motifs que : - il résulte des articles L.241-13, L.241-6-1 et L.711-13 du code de la sécurité sociale ainsi que des circulaires des 1er janvier 2015 (DSS/SD5B/2015/99) et 1er janvier 2016 (DSS/5B/2016/71) que pour ouvrir droit à la réduction générale et au taux réduit de la cotisation d'allocations familiales sur les rémunérations versées à ses salariés, l'employeur public doit avoir le statut juridique d'EPIC d'une collectivité territoriale, les EPA étant exclus du dispositif, - les syndicats de communes sont régis par les dispositions générales aux établissements publics de coopération intercommunales (EPCI) aux articles L.5211-1 à L.5211-58 du code général des collectivités territoriales sous réserve des dispositions qui leurs sont propres édictées aux articles L.5212-1 à L.5212-34, - il existe trois types de syndicats de communes, tous soumis aux mêmes règles: les syndicats à vocation unique (SIVU), les syndicats à vocation multiple (SIVOM) et les syndicats mixtes, - aucune disposition du code général des collectivités territoriales ne les qualifie juridiquement d'EPIC ou d'EPA, - en réponse à une question posée pour savoir si les SIVOM et les SIVU sont obligatoirement assimilés à des EPA, le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a rappelé que la distinction entre SPA et SPIC repose sur trois critères définis par la jurisprudence à savoir l'objet du service, son mode de financement et son mode de fonctionnement, - le ministère de la justice a rappelé que l'article L.5212-1 du code général des collectivités territoriales qualifie les syndicats intercommunaux d'EPCI mais ne se prononce pas sur la nature administrative ou industrielle et commerciale de cette catégorie d'établissement, - c'est par un examen de la nature concrète de la compétence transférée aux syndicats de communes que se détermine la nature et le régime juridique du service public 'mutualisé', - la jurisprudence administrative tient pour acquis depuis longtemps que les services publics d'assainissement et les services de distribution d'eau potable à l'usager, tels que ceux gérés par le syndicat au cas d'espère, sont des services publics à caractère industriel et commercial (SPIC), - si l'article L.2224-11 du code général des collectivités territoriales dispose désormais que les services publics d'eau et d'assainissement sont financièrement gérés comme des SPIC, cette disposition ne confère pas pour autant aux syndicats de communes la nature juridique d'un EPIC de collectivité territoriale au sens du II de l'article L.241-13 du code de la sécurité sociale, mais signifie qu'un syndicat intercommunal constitué pour mutualiser un service public local de l'eau potable et de l'assainissement n'est pas autre chose qu'un établissement public en charge d'un SPIC mais n'est pas un EPIC, - ce n'est qu'à compter de l'immatriculation au RCS que la qualité d'EPIC est opposable aux tiers et aux administrations publiques conformément à l'article L.123-9 du code de commerce, - le SIVOM est enregistré par l'INSEE dans la catégorie juridique 7345 c'est-à-dire en tant qu'établissement public relevant du droit administratif, et n'est pas éligible aux réductions invoquées, - la catégorie juridique est déterminée pour les établissements publics à partir du texte réglementaire à l'origine de la création, - les statuts produits aux débats permettent seulement d'établir que le SIVOM est un EPCI gestionnaire d'un SPIC mais ne lui confèrent pas la qualité d'EPIC, - au regard de l'arrêté préfectoral de création, le SIVOM ne peut être autre chose d'un EPCI c'est à dire un EPA, peu important que le service public en question soit susceptible d'avoir un caractère industriel et commercial, - la qualification d'EPA gestionnaire d'un SPIC ressort des documents comptables du SIVOM, - l'origine des recettes du SIVOM provient, d'une part des redevances pour la vente d'eau et taxes d'assainissement collectif des eaux usées pour le budget d'exploitation et d'autre part des emprunts et subventions d'équipements attribués par les communes adhérentes pour le budget d'investissement, - le service public de l'eau est majoritairement financé par des fonds publics de sorte que le SIVOM ne peut être qualité d'EPIC de collectivité territoriale, Elle prétend ensuite, en se fondant sur les articles L.5211-1-1 I du code général des collectivités territoriales, L.613-5 du code général des impôts et sur l'article 2 du décret n°2007-173 du 7 février 2007, qu'en ne recherchant pas à quelle catégorie de personnel, contractuel ou statutaire, la réduction générale et le taux réduit de cotisations invoqués étaient appliqués, le tribunal a méconnu le champ d'application de ces mesures en les appliquant non pas à des salariés relevant du régime général marchand mais à des fonctionnaires territoriaux titularisés, non assujettis à assurance sociale contre le risque de perte d'emploi. Elle précise que le SIVOM ne rapporte pas la preuve que les montants de réduction recalculés ont été appliqués exclusivement à des salariés relevant du régime général et assujettis à l'obligation d'assurance sociale contre le risque de perte d'emploi. Le SIVOM demande à la cour de : - confirmer le jugement entrepris, - débouter l'URSSAF des demandes, - condamner l'URSSAF à lui payer à la somme de 2.000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile outre les dépens. Il soutient que : - selon l'article R.123-231 du code de commerce, la classification attribuée par l'INSEE n'a qu'une valeur indicative et qu'il appartient à l'URSSAF de rechercher quelle est l'activité exercée indépendamment de la classification, - il a toujours eu la qualité d'EPIC mais qu'il l'ignorait de sorte qu'il n'a pas appliqué la réduction générale des cotisations, qu'il s'est immatriculé à l'INSEE de façon erronée et qu'il a cotisé à l'assurance chômage de manière erronée, - avoir commis une erreur qui ne l'empêche pas de se voir rembourser des cotisations indûment payées, - un établissement public est une personne morale de droit public disposant d'une autonomie administrative et financière afin de remplir une mission d'intérêt général précisément définie sous le contrôle de la collectivité publique dont il dépend , - parmi les établissements publics on distingue les EPIC et les EPA. Il précise que les EPIC et les EPA se distinguent par leur activité : service public administratif pour les EPA et service public industriel et commercial pour les EPIC, - l'article L.2224-11 du code général des collectivités territoriales définit la nature juridique des services publics d'eau et d'assainissement comme étant des SPIC, - pour apprécier la qualification de SPIC, il est aussi possible de se référer aux critères relatifs à l'objet du service, à l'origine des ressources et à ses modalités de fonctionnement, - le SIVOM a pour objet d'établir, d'exploiter et d'entretenir les ouvrages d'alimentation en eau potable et d'assainissement collectif, activité qui pourrait parfaitement relever du secteur privé, - les procédés de gestion du SIVOM sont analogues à ceux du secteur privé dans leurs rapports avec les usagers et les tiers : le SIVOM est régi comptablement pour les budgets eau et assainissement, par le plan comptable M49 issu de l'instruction M4 applicable au SPIC - les budgets sont équilibrés en recettes et dépenses - le SIVOM fonctionne comme le ferait une entreprise privée, - le financement du SIVOM repose sur les redevances des usagers (80% et 85% des recettes des budgets), la facturation est assise directement sur la consommation d'eau des usagers selon une grille tarifaire fixe chaque année, - les salariés titulaires peuvent parfaitement bénéficier de l'exonération générale des cotisations contrairement à ce que prétend l'URSSAF, - il a parfaitement respecté le champ d'application de la réduction générale des cotisations, notamment dans les modalités de calcul applicable aux titulaires puisque ce régime spécial comprend une part de régime général avec taux particuliers, les exonérations sollicitées pouvant s'appliquer aux cotisations patronales sur les fonctionnaires. A l'issue des débats, l'affaire a été mise en délibéré par mise à disposition au greffe à la date du 4 mai 2023. MOTIFS DE LA DÉCISION Les parties sont contraires, sur le point de savoir si le SIVOM, comme il le soutient, est un établissement public industriel et commercial (EPIC), pouvant bénéficier du dispositif dit 'Fillon' d'allégement des cotisations sociales patronales, par application des dispositions combinées des articles L241-13 II et L5424-1, 3 du code de la sécurité sociale, ou si au contraire, il s'agit d'un établissement public administratif (EPA), expressément exclu de ce dispositif d'allégement, par le titre Ier du livre VII du code de la sécurité sociale. L'article L241-13 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable à la cause (du 1er janvier 2016 au 10 août 2016 et du 10 août 2016 au 1er septembre 2018), dont la substance n'a pas été modifiée par la version de ce texte applicable du 1er septembre 2018 au 1er janvier 2019, également applicable à la cause, prévoit notamment : 'I.-Les cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales et des allocations familiales, la contribution mentionnée à l'article L. 834-1 du présent code et la contribution mentionnée au 1° de l'article L. 14-10-4 du code de l'action sociale et des familles ainsi que, dans les conditions mentionnées au VIII du présent article, les cotisations dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles qui sont assises sur les gains et rémunérations inférieurs au salaire minimum de croissance majoré de 60 % font l'objet d'une réduction dégressive. II.-Cette réduction est appliquée aux gains et rémunérations versés aux salariés au titre desquels l'employeur est soumis à l'obligation édictée par l'article L. 5422-13 du code du travail et aux salariés mentionnés au 3° de l'article L. 5424-1 du même code, à l'exception des gains et rémunérations versés par les particuliers employeurs. Cette réduction n'est pas applicable aux gains et rémunérations versés par les employeurs relevant des dispositions du titre Ier du livre VII du présent code, à l'exception des employeurs relevant des régimes spéciaux de sécurité sociale des marins, des mines et des clercs et employés de notaires. (...)' Les salariés mentionnés au 3° de l'article L. 5424-1 du code du travail, dans sa version applicable à la cause (en vigueur du 1er janvier 2011 au 24 mai 2019) sont notamment ' (') les salariés relevant soit des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales, (')'. Par ailleurs, au titre des employeurs relevant des dispositions du titre Ier du livre 7 du code de la sécurité sociale (article R711-1), figurent notamment ' les établissements publics de l'État,(...), les établissements publics départementaux et communaux n'ayant pas le caractère industriel ou commercial'. Il résulte de ces dispositions, conformément à l'analyse des parties, que : -par l'application de la combinaison des articles L241-13 du code de la sécurité sociale, et L5424-1 du code du travail, les établissements publics à caractère industriel et commercial, peuvent bénéficier des réductions visées par le premier de ces textes, -par l'application du titre Ier du livre 7 du code de la sécurité sociale, les établissements publics n'ayant pas le caractère industriel ou commercial, ne peuvent pas en bénéficier. Au cas particulier, les parties s'accordent à reconnaître que la nature juridique du syndicat intimé, s'agissant de sa nature 'd'établissement public administratif ' (EPA), ou au contraire 'd' établissement public à caractère industriel et commercial' (EPIC), n'est définie ni par un texte, ni par ses statuts. Contrairement à ce qui est soutenu par l'URSSAF, le dispositif INSEE, et l'inscription au répertoire Sirène, à usage statistique, ne produisent aucun effet sur le plan juridique, ainsi qu'il résulte des dispositions de l'article R 123-231 du code de commerce, selon lequel : 'Aucun effet juridique ne s'attache à l'identification ou à la non identification d'une personne inscrite au répertoire. Celle ci demeure soumise à toute obligation législative, réglementaire ou contractuelle afférente à l'exercice de son activité.' De plus : - il a déjà été rappelé que l'acte fondateur, s'agissant des statuts de l'établissement appelant, ne renvoie nullement à la notion d'établissement public administratif, - de même, la catégorie juridique 7345, ne correspond pas à un EPA, mais à un SIVOM, défini par l'article L.5212-1 du code général des collectivités territoriales, lequel ne renvoie pas davantage à une quelconque nature juridique administrative, par opposition à industrielle et commerciale, - le fait que le SIVOM soit un EPCI n'exclut pas nécessairement qu'il ait la qualité d'EPIC, l'URSSAF procédant uniquement par voie d'affirmation sans produire le moindre élément étayant ses allégations en ce sens. Par ailleurs, par un arrêt du conseil d'État rendu en chambre plénière (CE, 16 novembre 1956, [9]), la nature juridique d'un établissement public, s'apprécie au regard de son objet, de son mode de financement, et de son mode de fonctionnement, et, pour démontrer sa nature juridique d'établissement public industriel et commercial, l'établissement doit démontrer qu'il remplit cumulativement les 3 critères suivants: - son objet correspond à une activité de production et d'échange de biens et de services, susceptible d'être exercée et concurrencée par des entreprises privées (par opposition à un objet visant des opérations d'intérêt général), - son mode de financement provient principalement des redevances versées par les usagers en contrepartie du service rendu (au contraire d'un mode de financement abondé majoritairement par des fonds publics), - son mode de fonctionnement est comparable à celui d'une entreprise privée (au contraire de modalités de fonctionnement présentant un caractère purement administratif). Il est en outre constant que le juge judiciaire doit également déterminer le caractère d'établissement public administratif ou d'un établissement public à caractère industriel et commercial au regard de son objet, de l'origine de ses ressources et de ses modalités de fonctionnement (cass. soc. 24 juin 2014 n°13-11142 P). Aux termes de l'article L.2224-11 du code général des collectivités territoriales, 'les services publics d'eau et d'assainissement sont financièrement gérés comme des services à caractère industriel et commercial.' L'URSSAF ne conteste pas la nature industrielle et commerciale de l'activité exploitée par le SIVOM, laquelle résulte de ses statuts selon lesquels (article 2) il a pour objet : 'Etablir, exploiter, entretenir les ouvrages de toute nature, nécessaires à l'exercice des compétences à caractère optionnel suivantes (pour mémoire, à la date de modification des présents statuts la liste des Communes adhérentes à chaque compétence est rappelée ci-après): A- L'alimentation en eau potable des Communes adhérentes à cette section [...], B- L'assainissement collectif des Communes adhérentes à cette section [...]', cette activité pouvant relever du secteur privé. Le premier critère tenant à l'objet du SIVOM est donc établi. S'agissant de l'origine des ressources du syndicat, le SIVOM justifie par la production de ses comptes administratifs 2017, 2018 et 2019 ainsi que par la production des rapports d'activité 2017 et 2018, dont les contenus ne sont pas contestés par l'URSSAF, que son financement est en majorité assuré par la facturation d'eau et d'assainissement assise sur la consommation des usagers, ce qui démontre qu'il rend un service en contrepartie d'une rémunération, son financement étant assuré à hauteur de 80 %-85% par la facturation d'eau et assainissement assise sur la consommation des usagers. Le deuxième critère tenant au mode de financement est donc établi. Enfin, s'agissant des modalités de fonctionnement du syndicat, ce dernier justifie par la production de ses comptes administratifs 2017, 2018 et 2019 qu'il est soumis aux instructions M 4, s'agissant d'instructions budgétaires applicables aux services publics industriels et commerciaux, par opposition à l'instruction budgétaire et comptable M14, applicable aux communes et aux établissements publics communaux et intercommunaux à caractère administratif. Ainsi, en application des instructions budgétaires M4, le SIVOM a établi des plans de comptes M49 applicables pour les services publics d'assainissement et de distribution d'eau potable. Les rapports d'activité 2017 et 2018 révèlent que le syndicat est organisé de la manière suivante : d'une part, un bureau composé d'un président, un vice-président, des membres, un secrétaire et d'autre part, du personnel réparti dans le service technique et le service administratif. De même encore, les statuts (article 2) prévoient que le syndicat a compétence pour 'engager et rémunérer le personnel nécessaire', ce qui atteste d'un mode de fonctionnement comparable à celui d'une entreprise privée. Le troisième critère tenant au mode de fonctionnement est donc établi. Il résulte des développements qui précèdent que le SIVOM a la nature juridique d'un EPIC. Sa demande d'éligibilité au bénéfice de la réduction générale des cotisations et contributions sociales à la charge des employeurs mentionnées à l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale est donc fondée. En application de l'article L.5424-1 3° du code du travail, ont droit à une allocation chômage : 'Les salariés des entreprises inscrites au répertoire national des entreprises contrôlées majoritairement par l'État, les salariés relevant soit des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales, soit des sociétés d'économie mixte dans lesquelles ces collectivités ont une participation majoritaire'. De plus et ainsi que le relève le SIVOM, le site internet de l'URSSAF mentionne que : 'Les Epic sont soumis à l'obligation de s'assurer contre le risque chômage. Ils peuvent choisir soit : - d'adhérer de façon irrévocable au régime d'assurance chômage pour tous leurs employés y compris les fonctionnaires territoriaux ; - de s'auto-assurer pour tous leurs employés, c'est-à-dire assurer eux-mêmes la gestion de l'allocation d'assurance chômage ou confier cette gestion par convention à Pôle emploi. Les Epic peuvent bénéficier de la réduction générale pour l'ensemble de leurs salariés de droit privé y compris pour ceux qui ont conservé leur ancien statut de fonctionnaires territoriaux. Pour ces derniers, la réduction générale s'impute sur les seules cotisations patronales de Sécurité sociale dues au régime général. Son montant est limité à celui des cotisations patronales dues au régime général pour l'emploi des fonctionnaires au titre du mois concerné.' Or, il résulte du tableau joint au courrier de réclamation initiale du SIVOM du 24 juin 2019, que la demande de remboursement de cotisations concerne 10 personnes 'titulaires', sans que le SIVOM n'apporte d'autres éléments permettant de retenir que ces 10 personnes seraient des salariés de droit privé et non pas des fonctionnaires territoriaux titulaires. En conséquence, il y a lieu de limiter la demande de remboursement aux seules cotisations patronales de sécurité sociale soit à la somme de 31.765,35 euros. L'URSSAF doit donc être condamnée au paiement de cette somme, à l'exclusion de celle réclamée au titre des cotisations d'allocations familiales. Le jugement entrepris est en conséquence infirmé s'agissant du montant de la condamnation. L'URSSAF qui succombe en partie doit supporter les dépens d'appel, venant s'ajouter à ceux de première instance. Si le jugement entrepris ayant condamné l'URSSAF à payer au SIVOM la somme de 500 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile doit être confirmé, il n'est en revanche pas inéquitable de rejeter les demandes présentées, en cause d'appel, par chacune des parties sur ce même fondement. PAR CES MOTIFS Infirme le jugement rendu le 8 juillet 2020 par le Pôle social du tribunal judiciaire de Tulle en ce qu'il a condamné l'URSSAF du Limousin à rembourser au SIVOM la somme de 38.266,35 euros correspondant aux cotisations indûment versées pour la période de juin 2016 à avril 2019, avec intérêts au taux légal à compter du 24 juin 2019, Confirme le jugement pour le surplus de ses dispositions, Statuant à nouveau sur le chef du jugement infirmé, Condamne l'URSSAF du Limousin à rembourser au Syndicat Intercommunal à vocation multiple (SIVOM) [7] la somme de 31.765,35 euros correspondant aux cotisations patronales indûment versées pour la période de juin 2016 à avril 2019, avec intérêts au taux légal à compter du 24 juin 2019, Y ajoutant, Déboute les parties de leur demande respective au titre de l'article 700 du code de procédure civile en cause d'appel, Condamne l'URSSAF du Limousin aux dépens d'appel. LE GREFFIER, LE PRÉSIDENT,