Cour de cassation, 09 juillet 2020. 19-14.305

CIV. 2 FB COUR DE CASSATION ______________________ Audience publique du 9 juillet 2020 Rejet non spécialement motivé M. PIREYRE, président Décision n° 10428 F Pourvoi n° S 19-14.305 R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E _________________________ AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS _________________________ DÉCISION DE LA COUR DE CASSATION, DEUXIÈME CHAMBRE CIVILE, DU 9 JUILLET 2020 M. J... Q..., domicilié [...] , a formé le pourvoi n° S 19-14.305 contre l'arrêt rendu le 29 janvier 2019 par la cour d'appel d'Orléans (chambre des affaires de sécurité sociale), dans le litige l'opposant : 1°/ à la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) d'Indre-et-Loire, dont le siège est [...] , 2°/ au ministre des affaires sociales et de la santé, domicilié 14 avenue Duquesne, 75350 Paris cedex 07, défendeurs à la cassation. Le dossier a été communiqué au procureur général. Sur le rapport de Mme Vieillard, conseiller, les observations écrites de Me Balat, avocat de M. Q..., de la SCP Foussard et Froger, avocat de la CPAM d'Indre-et-Loire, et l'avis de M. de Monteynard, avocat général, après débats en l'audience publique du 19 mai 2020 où étaient présents M. Pireyre, président, Mme Vieillard, conseiller rapporteur, M. Prétot, conseiller doyen, et Mme Besse, greffier de chambre, la deuxième chambre civile de la Cour de cassation, composée des président et conseillers précités, après en avoir délibéré conformément à la loi, a rendu la présente décision. 1. Les moyens de cassation annexés, qui sont invoqués à l'encontre de la décision attaquée, ne sont manifestement pas de nature à entraîner la cassation. 2. En application de l'article 1014, alinéa 1er, du code de procédure civile, il n'y a donc pas lieu de statuer par une décision spécialement motivée sur ce pourvoi. EN CONSÉQUENCE, la Cour : REJETTE le pourvoi ; Condamne M. Q... aux dépens ; En application de l'article 700 du code de procédure civile, rejette la demande formée par M. Q... et le condamne à payer à la CPAM d'Indre-et-Loire la somme de 3 000 euros ; Ainsi décidé par la Cour de cassation, deuxième chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du neuf juillet deux mille vingt. MOYENS ANNEXES à la présente décision Moyens produits par Me Balat, avocat aux Conseils, pour M. Q.... PREMIER MOYEN DE CASSATION Il est reproché à l'arrêt attaqué d'avoir dit mal fondée la demande d'annulation de la convention conclue le 20 décembre 2008 entre la caisse primaire d'assurance maladie d'Indre-et-Loire et M. J... Q... ; AUX MOTIFS QUE M. Q... demande à titre principal l'annulation de la convention conclue avec la caisse sur la base de laquelle les prestations litigieuses ont été facturées à l'organisme social au motif que la convention signée le 20 décembre 2008 ne serait pas conforme aux dispositions du modèle national type ; qu'il se prévaut en particulier de l'article 6 de la décision du directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie du 8 septembre 2008 qui précise que « les conventions locales signées en application de la présente décision qui ne respectent pas ses dispositions ou le modèle national type annexé sont nulles et non avenues » et soutient que la convention conclue entre lui-même et la caisse primaire d'assurance maladie d'Indre-et-Loire comporte de nombreuses stipulations dérogatoires au modèle national type ; que la caisse considère que cette demande d'annulation, nouvelle en cause d'appel, est irrecevable « au regard de l'article 112 du code de procédure civile » et subsidiairement, qu'elle n'est pas fondée en ce que la décision du 8 septembre 2008 n'exclut pas la possibilité de clauses locales destinées à compléter ou préciser certaines dispositions pour en favoriser l'application ; que l'article 112 du code de procédure civile, relatif à la nullité des actes de procédure, est sans application au cas d'espèce ; que l'article 563 du code de procédure civile autorise les parties à formuler en cause d'appel des moyens nouveaux pour justifier leurs prétentions et que l'article 564 du même code permet aux parties de soumettre à la cour de nouvelles prétentions pour faire écarter les prétentions adverses, ce qui est bien le cas de la demande en annulation d'une convention formée pour faire écarter la demande de la caisse en paiement d'un indu réclamé en application de cette convention ; que si la demande en annulation de la convention est recevable, elle n'est cependant pas fondée ; qu'en effet, le second alinéa de l'article L. 322-5 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable à la date des transports litigieux, dispose que « les frais d'un transport effectué par une entreprise de taxi ne peuvent donner lieu à remboursement que si cette entreprise a préalablement conclu une convention avec un organisme local d'assurance maladie. Cette convention, conclue pour une durée au plus égale à cinq ans, conforme à une convention type établie par décision du directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie après avis des organisations professionnelles nationales les plus représentatives du secteur, détermine, pour les prestations de transport par taxi, les tarifs de responsabilité qui ne peuvent excéder les tarifs des courses de taxis résultant de la réglementation des prix applicable à ce secteur et fixe les conditions dans lesquelles l'assuré peut être dispensé de l'avance des frais » ; que certes l'article 1er de la décision du 8 septembre 2008 relative à l'établissement d'une convention type à destination des entreprises de taxi et des organismes locaux d'assurance maladie, invoquée par l'appelant, prévoit, avec un objectif d'harmonisation des pratiques, que les conventions signées localement doivent être conformes au modèle type joint mais que son article 3 n'interdit pas certaines dérogations à ce modèle type dès lors qu'elles ne lui sont pas contraires ; que les clauses de la convention conclue le 20 décembre 2008 dont l'appelant dénonce la non-conformité concernent en premier lieu les modalités de facturation (article 3 : « la facturation est établie par l'entreprise qui a effectué le transport ») et les précisions à porter sur la facturation (article 6-1 : « pour l'ensemble des transports, doivent être portés sur la facture ou sur l'annexe l'ensemble des détails de chacun des transports - numéro du véhicule, horaires, lieux, nom du conducteur de taxi, heures d'attente, frais de péages éventuels. La prescription (ou sa copie) doit être jointe à la facture. La signature de l'assuré ou de son représentant doit être portée soit sur la facture soit sur l'annexe (pour tenir compte des contraintes liées à l'informatisation de la facture ») ; qu'il ne s'agit pas de dispositions contrevenant au modèle type, lequel définit seulement les modalités de remboursement et notamment les supports de facturation devant être utilisés par l'entreprise signataire (utilisation d'imprimés préétablis ou télétransmission de ces supports) mais d'un simple rappel des précisions devant être portées sur la facture ou son annexe nécessaires à la vérification du respect par l'entreprise de taxi des dispositions réglementaires, dont rien n'indique qu'elles ne figureraient pas sur les imprimés de facturation prévus par la convention type ; que M. Q... dénonce également la non-conformité du dernier alinéa de l'article 3 de la convention conclue avec la caisse qui prévoit que « l'adhésion à la convention et le maintien du conventionnement sont subordonnés au respect des échéances d'acquittement de ses cotisations sociales par l'entreprise de taxi conventionnée. Une vérification annuelle (avril) auprès de organismes de recouvrement compétents est effectuée par la caisse primaire d'assurance maladie » ainsi que de l'article 9-2 qui stipule que « si la caisse primaire d'assurance maladie constate lors de sa vérification annuelle en avril que l'entreprise ne s'est pas acquittée de ses cotisations sociales dans les délais et/ou n'a pas mis en place un plan d'apurement de sa dette la résiliation de la présente convention intervient au 1er juillet » ; que ces dispositions sont à mettre en relation avec l'article 3 de la convention nationale type qui prévoit qu'« aucune demande de conventionnement ne peut être acceptée par la caisse primaire d'assurance maladie si l'entreprise de taxi ou son gérant a fait l'objet, par les tribunaux, dans les trois ans qui précèdent, d'une condamnation définitive pour fraude dans ses rapports avec l'assurance maladie », ainsi qu'avec l'article 9 de la convention type qui envisage la sanction d'une résiliation de la convention à l'initiative de la caisse lorsque l'entreprise ne remplit plus les conditions réglementaires d'exploitation des taxis ou si l'entreprise fait l'objet d'une condamnation pour fraude à l'assurance maladie ou encore ne respecte pas les engagements déterminés par la convention ; que les dispositions locales précitées ont seulement pour objet de permettre à la caisse d'assurer l'effectivité du pouvoir de contrôle sur le conventionnement des entreprises de taxis que lui reconnaît la convention nationale type, aux termes des articles précités et n'ajoutent donc en rien à ces dispositions ; que l'appelant dénonce encore la non-conformité de l'article 9-4 de la convention qui prévoit que « si les caisses constatent à l'issue des contrôles d'activité des anomalies de facturation importantes , dont notamment des anomalies à caractère frauduleux, la commission de concertation locale se réunit pour émettre un avis sur les actions à mener à l'encontre de l'entreprise » ; qu'il sera rappelé que l'article 5 de la décision du 8 septembre 2008 prévoit que les caisses primaires d'assurance maladie proposent aux représentants de la profession la mise en place d'une commission locale de concertation ; que l'article 9-4 de la convention conclue le 20 décembre 2008 se borne à définir le rôle de cette commission locale de concertation en cas de non-respect des dispositions conventionnelles et à prévoir les sanctions pouvant être prononcées, dont notamment l'avertissement ou le déconventionnement temporaire qui sont des sanctions moins rigoureuses pour les entreprises de taxis que celle prévue par la convention nationale type qui n'envisage en son article 9 que la sanction de la résiliation, soit le déconventionnement définitif ; qu'il n'apparaît pas que la convention locale signée entre M. Q... et la caisse primaire d'assurance maladie d'Indre-et-Loire ne respecte pas les dispositions de la décision du 8 septembre 2008 ou le modèle national type ; ALORS QU' une entreprise de taxi ne peut prétendre au remboursement des transports qu'elle assure qu'à la condition d'avoir conclu une convention avec un organisme local d'assurance maladie ; qu'aux termes de l'article 1er de la décision du 8 septembre 2008, relative à l'établissement d'une convention type à destination des entreprises de taxi et des organismes locaux d'assurance maladie (JORF n° 0222 du 23 septembre 2008), les conventions particulières « doivent être conformes au modèle type joint en annexe » ; qu'enfin, aux termes de l'article 6 de cette même décision, « les conventions locales signées en application de la présente décision qui ne respectent pas les présentes dispositions ou le modèle national type sont nulles et non avenues » ; qu'en affirmant que « les conventions signées localement doivent être conformes au modèle type joint mais que son article 3 n'interdit pas certaines dérogations à ce modèle type dès lors qu'elles ne lui sont pas contraires » (arrêt attaqué, p. 7, alinéa 4), et en limitant ainsi son contrôle au point de savoir si les clauses de la convention du 20 décembre 2008, bien que dérogatoires, étaient ou non contraires aux clauses figurant dans le modèle type de convention, cependant qu'une stricte conformité des conventions particulières au modèle type est requise par les textes et que toute convention dérogeant au modèle type est nulle, la cour d'appel a violé l'article L. 322-5 du code de la sécurité sociale et les articles 1, 3 et 6 de la décision du 8 septembre 2008, relative à l'établissement d'une convention type à destination des entreprises de taxi et des organismes locaux d'assurance maladie. DEUXIEME MOYEN DE CASSATION Il est reproché à l'arrêt attaqué d'avoir condamné M. J... Q... à verser à la caisse primaire d'assurance maladie d'Indre-et-Loire les sommes de 4.813,45 € et de 52.699,59 € au titre des indus ; AUX MOTIFS QUE selon l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale, l'inobservation des règles de tarification ou de facturation, notamment en matière de frais de transports ouvre droit au profit de l'organisme de prise en charge à une action en répétition ; que, concernant en premier lieu les 338 anomalies de chevauchement et de transports impossibles relevées par la caisse, M. Q... ne conteste pas leur existence mais les explique par « une certaine routine » s'agissant de transports identiques réalisés de manière habituelle pour les mêmes quatre enfants, ayant conduit à prendre l'habitude d'arrondir les heures de prises en charge et de dépôt de ces passagers, à ne pas toujours rectifier les horaires en cas de retard ou en raison de la circulation dense et à parfois omettre de noter les horaires de prise en charge ; que s'il admet l'imprécision des facturations dans la saisie des horaires, il soutient que cela ne constitue pas la preuve d'un indu et affirme, sans toutefois fournir la moindre offre de preuve sur ce point, que tous les transports ont bien été effectués, avec son véhicule immatriculé [...] , conventionné ; que la caisse fait valoir que l'examen des facturations montre que les transports en cause ont été réalisés par le même véhicule ([...]) et au même moment (jours et horaires identiques) vers des lieux différents ; qu'elle soutient à juste titre que ces incohérences ne lui ont pas permis de vérifier la réalité des transports effectués alors que M. Q... avait l'obligation d'établir des factures précises et complètes répondant aux exigences de la convention qu'il a signée avec la caisse ; que l'appelant n'établissant pas l'exécution des transports litigieux dans les conditions requises, c'est avec raison que le tribunal a retenu l'indu à ce titre pour un montant de 4.660,93 € ; que concernant en deuxième lieu les anomalies réglementaires, que la caisse en a relevé trois ; d'une part une double facturation générant un indu de 92,86 € pour le transport de M. X... le 20 avril 2011 alors qu'il s'agissait d'un transport unique pour lequel M. Q... a reconnu son erreur ; d'autre part un transport non remboursable pour 26,59 € réalisé le 8 avril 2011 au bénéfice de Mme T... pour la transporter (A/R) de son domicile au cabinet médical d'un cardiologue alors que ce transport ne répondait à aucun des cas limitativement énumérés par l'article R. 322-10 du code de la sécurité sociale ; que M. Q... ne peut sérieusement soutenir qu'il s'agit d'une omission du médecin prescripteur puisque celui-ci a au contraire répondu NON à la question « ce transport est-il lié à une condition de prise en charge à 100 % telle affection de longue durée ou grossesse de plus de six mois » ; enfin, une absence de prescription médicale pour un transport réalisé le 3 octobre 2011 au bénéfice de Mme A..., générant un indu de 33,07 € alors qu'une seule prescription de transport a été faite pour cette personne en date du 7 octobre 2011 ; que M. Q... soutient que les prescriptions médicales en cause résultent d'une hospitalisation de Mme A... du 3 au 7 octobre 2011, que si le transport à la sortie lui a été prescrit c'est que celui lui permettant d'entrer à l'hôpital devait l'être nécessairement et que d'ailleurs la facture de transport du 3 octobre 2011 mentionne le numéro du prescripteur, ce qui établirait que la prescription a été transmise avec la facture ; que cependant, pas plus en appel qu'en première instance, M. Q... ne rapporte la preuve qui lui incombe du respect des prescriptions de l'article R. 322-10-2 du code de la sécurité sociale qui subordonne la prise en charge des frais de transport à la présentation de la prescription médicale ; qu'en conséquence, les premiers juges ont retenu à bon droit l'existence d'un indu au titre des anomalies réglementaires pour la somme totale de 152,52 € ; que concernant en troisième lieu la facturation de transports réalisés avec un véhicule « LOTI », la caisse réclame à ce titre un indu de 52.699,59 € en reprochant à M. Q... d'avoir facturé 877 transports avec la mention qu'ils étaient effectués avec le véhicule déclaré dans la convention signée le 20 décembre 2008 alors qu'ils ont effectivement été réalisés avec un véhicule autre que le véhicule conventionné ; que lors de la notification du premier indu, M. Q... a reconnu qu'un grand nombre des transports facturés à la caisse primaire d'assurance maladie avaient été effectués avec le second véhicule de l'entreprise, bénéficiant d'une autorisation « LOTI » ; que M. Q..., qui ne conteste pas ces irrégularités, se borne à soutenir que le texte de l'article R. 322-10-1 du code de la sécurité sociale n'a pas toujours interdit les transports par véhicule « LOTI », que le texte dans sa rédaction modifiée par le décret du 23 décembre 2006 ne définit pas le transport assis professionnalisé, de sorte qu'il a pu légitimement croire que le transport avec un véhicule « LOTI » était indemnisable ; qu'il résulte toutefois de l'article 1er du décret nº 85-891 du 16 août 1985, pris en application de la loi « LOTI », que ce texte « n'est pas applicable aux transports effectués par les taxis, les voitures de petite et grande remise, les ambulances et les voitures de pompes funèbres, qui sont soumis à des réglementations particulières » ; qu'il n'est donc pas applicable aux transports effectués par les taxis dans le cadre de l'article R. 322-10-1 du code de la sécurité sociale, ce que l'appelant ne conteste pas ; que la convention signée par M. Q... avec la caisse (article 4) lui imposait d'utiliser le véhicule agréé avec le conducteur déclaré dans la convention, ce qu'il n' ignorait pas puisqu'il résulte des pièces produites au débats que sur les factures des transports en cause, ce n'est pas le numéro d'immatriculation du véhicule « LOTI » qui a été porté mais uniquement le numéro d'immatriculation du véhicule déclaré auprès de la caisse, ce qui permet de douter de la parfaite bonne foi de M. Q... ; que la caisse est à tout le moins fondée à soutenir que M. Q... a commis une faute en déclarant à la caisse qu'il avait réalisé les transports avec le véhicule conventionné alors que cela n'était pas le cas ; ALORS, D'UNE PART, QUE la cassation qui interviendra du chef du premier moyen de cassation, qui critique le chef de dispositif de l'arrêt attaqué rejetant la demande de M. Q... tendant à l'annulation de la convention du 20 décembre 2008, entrainera, par voie de conséquence et par application de l'article 624 du code de procédure civile, la cassation de l'arrêt attaqué en ce qu'il condamne M. Q... à rembourser diverses sommes à la caisse primaire d'assurance maladie d'Indre-et-Loire, en raison d'un prétendu non-respect des termes de cette convention ; ALORS, D'AUTRE PART, QU' en tout état de cause, l'inobservation des règles de tarification ou de facturation, notamment en matière de frais de transports ouvre droit au profit de l'organisme de prise en charge à une action en répétition ; qu'en considérant que, par principe, n'était pas susceptible de facturation le transport effectué avec un véhicule ne portant pas le même numéro d'immatriculation que celui déclaré à la caisse, cependant que cette condition n'est pas prévue à peine de remboursement des sommes versées par la caisse, la cour d'appel a violé l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale. TROISIEME MOYEN DE CASSATION Il est reproché à l'arrêt attaqué d'avoir condamné M. J... Q... à verser à la caisse primaire d'assurance maladie d'Indre-et-Loire la somme de 28.695,52 € au titre de la pénalité financière se décomposant comme suit : 2.330,47 € pour les chevauchements de transports, 15,25 € pour les anomalies réglementaires de facturation et 26.349,80 € pour la facturation de transports réalisés avec un véhicule « LOTI » ; AUX MOTIFS QU' en application des dispositions de l'article R. 147-8 du code de la sécurité sociale, peuvent faire l'objet d'une pénalité les professionnels de santé libéraux, fournisseurs et prestataires de services qui, dans le cadre de leur activité, n'ont pas respecté le mode de transport prescrit en application des articles L. 322-5 et R. 322-10-1 ou les modalités de facturation des frais de transport mentionnés aux articles R. 322-10-2 à R. 322-10-7 ; qu'aux termes de l'article R. 147-8-1 du code de la sécurité sociale, la pénalité peut être appliquée non seulement en cas de fraude mais aussi en cas de faute et qu'elle est fixée en fonction de la gravité de la faute et peut s'élever à la somme maximale de 50% des sommes indûment perçues ; que selon la jurisprudence de la Cour de cassation, il appartient au juge du contentieux de la sécurité sociale saisi d'un recours formé contre la pénalité prononcée dans les conditions qu'il précise, de vérifier la matérialité, la qualification et la gravité des faits reprochés à la personne concernée ainsi que l'adéquation du montant de la pénalité à l'importance de l'infraction commise par cette dernière (Civ 2ème, 15 février 2018, nº 17-12.966, en cours de publication) ; que la matérialité des irrégularités relevées à l'encontre de M. Q... est caractérisée par les pièces du dossier ainsi qu'il a été vu plus haut ; que les irrégularités relevées au titre du non-respect des modalités réglementaires de facturation sont en nombre très faible (3) et relèvent d'une simple erreur, de sorte que l'application de la sanction maximale de 50% les concernant apparaît effectivement disproportionnée ; qu'elle sera en conséquence ramenée à 10% du montant de l'indu (152,52 €), soit la somme de 15,25 € ; qu'en revanche, la facturation de 388 transports faisant état d'horaires impossibles ne peut pas relever d'une simple erreur, de même que la déclaration de 877 transports avec un véhicule « LOTI », M. Q... se devant de connaître la réglementation en vigueur et de la respecter ; qu'il est en outre établi que ce dernier a volontairement indiqué sur la facturation adressée à la caisse l'immatriculation du véhicule conventionné au lieu et place du véhicule « LOTI » utilisé, afin d'obtenir la prise en charge du transport par l'assurance maladie ; que le nombre des irrégularités commises et leur répétition dans des conditions qui confinent à la mauvaise foi conduit à retenir à son encontre l'existence de fautes lourdes ; qu'il y a lieu en conséquence de retenir, par réformation du jugement sur ce point, que la commission des pénalités a fait une exacte appréciation de la gravité des faits commis par l'appelant, en ce qui concerne les chevauchements et les facturations de transports réalisés avec le véhicule « LOTI », en lui imposant la pénalité maximale s'élevant, en cas de faute, à 50% des sommes indûment perçues ; ALORS, D'UNE PART, QUE la cassation qui interviendra dans le cadre des deux premiers moyens de cassation, ou du deuxième moyen de cassation seulement si le premier devait être rejeté, entrainera, par voie de conséquence et par application de l'article 624 du code de procédure civile, la cassation de l'arrêt attaqué en ce qu'il a condamné M. Q... à payer à la caisse primaire d'assurance maladie d'Indre-et-Loire des pénalités au titre des prétendues fautes commises par lui ; ALORS, D'AUTRE PART, QU' en tout état de cause, il appartient au juge du contentieux général de la sécurité sociale saisi d'un recours formé contre la pénalité prononcée dans les conditions qu'il précise de vérifier la matérialité, la qualification et la gravité des faits reprochés à la personne concernée ainsi que l'adéquation du montant de la pénalité à l'importance de l'infraction commise par cette dernière ; qu'en affirmant, pour justifier la mise en oeuvre d'une pénalité financière fixée à 50% de l'indu, soit 26.349,80 €, que la déclaration de 877 transports avec un véhicule non déclaré auprès de la caisse ne relevait pas d'une simple erreur, « M. Q... se devant de connaître la réglementation en vigueur et de la respecter » (arrêt attaqué, p. 14, alinéa 7), la cour d'appel, qui n'a ainsi pas écarté l'hypothèse d'une erreur commise par M. Q... sur la règlementation applicable, a privé sa décision de base légale au regard des articles R. 147-8 et R. 147-8-1 du code de la sécurité sociale.