Cour d'appel, 27 septembre 2024. 22/01874

N° RG 22/01874 - N° Portalis DBV2-V-B7G-JDBE COUR D'APPEL DE ROUEN CHAMBRE SOCIALE ET DES AFFAIRES DE SECURITE SOCIALE ARRET DU 27 SEPTEMBRE 2024 DÉCISION DÉFÉRÉE : 21/00284 Jugement du POLE SOCIAL DU TJ DE ROUEN du 29 Avril 2022 APPELANTE : Mademoiselle [P] [L] Prise en la personne de son tuteur Monsieur [S] [N] Chez son tuteur M. [S] [N] [Adresse 4] [Localité 3] représentée par Me Sandra MOLINERO de la SELARL MOLINERO QUESNEL STRATEGIES, avocat au barreau de ROUEN substituée par Me Mylène ALLO, avocat au barreau de ROUEN (bénéficie d'une aide juridictionnelle Totale numéro 2022/5311 du 29/08/2022 accordée par le bureau d'aide juridictionnelle de Rouen) INTIMEE : CAISSE D'ALLOCATIONS FAMILIALES [Adresse 1] [Localité 2] représentée par Me Marc ABSIRE de la SELARL DAMC, avocat au barreau de ROUEN substitué par Me Adrien LAHAYE, avocat au barreau de ROUEN COMPOSITION DE LA COUR  : En application des dispositions de l'article 945-1 du Code de procédure civile, l'affaire a été plaidée et débattue à l'audience du 20 Juin 2024 sans opposition des parties devant Madame DE BRIER, Conseillère, magistrat chargé d'instruire l'affaire. Le magistrat rapporteur a rendu compte des plaidoiries dans le délibéré de la Cour composée de : Madame BIDEAULT, Présidente Madame POUGET, Conseillère Madame DE BRIER, Conseillère GREFFIER LORS DES DEBATS : Mme WERNER, Greffière DEBATS : A l'audience publique du 20 juin 2024, où l'affaire a été mise en délibéré au 27 septembre 2024 ARRET : CONTRADICTOIRE Prononcé le 27 Septembre 2024, par mise à disposition de l'arrêt au greffe de la Cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 450 du Code de procédure civile, signé par Madame BIDEAULT, Présidente et par Mme WERNER, Greffière. * * * FAITS ET PROCÉDURE : Mme [P] [L], née en 1964, de nationalité roumaine, représentée par son tuteur M. [N] [S], a formé le 6 novembre 2017 auprès de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) une demande d'allocations dont l'allocation adulte handicapé (AAH). Par lettre du 9 octobre 2018, la MDPH l'a informée que la Commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées lui avait : - reconnu un taux d'incapacité supérieur ou égal à 80 %, justifiant l'attribution de l'AAH du 1er décembre 2017 au 30 novembre 2037 conformément à l'article L. 821-1 du code de la sécurité sociale, - reconnu un taux de capacité de travail inférieur à 5 %, lui ouvrant droit à l'attribution du complément de ressources prévu à l'article L. 821-1-1 du code de la sécurité sociale, pour la même période. La MDPH l'a également informée, à cette occasion, de la transmission de son dossier à la caisse d'allocation familiales (la CAF), chargée de vérifier qu'elle remplissait les conditions administratives pour bénéficier du versement de cette allocation. Par lettre du 23 octobre 2019, la caisse a notifié à M. [S] son refus d'accorder à Mme [L] le complément de ressources, à défaut de remplir l'ensemble des conditions administratives requises. Par lettre du 20 décembre 2019, elle lui a également notifié son refus d'accorder à Mme [L] l'AAH, au motif qu'elle ne remplissait pas les conditions de droit au séjour. A la suite d'échanges entre, d'une part, l'assistante sociale de Mme [L] et de son tuteur et, d'autre part, la CAF, celle-ci leur a de nouveau notifié, par lettre du 20 octobre 2020, sa décision de rejeter la demande de prestations au motif que les conditions du droit au séjour n'étaient pas remplies, avec cette précision que "la justification d'une couverture maladie au titre de la PUMa ne permet pas à elle seule de justifier un droit au séjour tant qu'actif ou inactif". Le médiateur administratif de la CAF a été saisi. Par lettre du 18 décembre 2020, Mme [L] représentée par son tuteur a saisi commission de recours amiable de la caisse par l'intermédiaire de son avocat. Par lettre du 22 décembre 2020, le médiateur administratif de la CAF a informé Mme [L]1 que Mme [L] ne remplissait pas les conditions de droit au séjour nécessaires pour percevoir les prestations demandées, et l'a informé de la possibilité de contester cette décision devant la commission de recours amiable de la caisse jusqu'au 3 février 2021. Dans sa séance du 11 février 2021, la CRA a rejeté le recours. Mme [L] a poursuivi sa contestation en saisissant le tribunal judiciaire de Rouen, pôle social qui, par jugement du 29 avril 2022 : - l'a déboutée de ses demandes, - a validé la décision de la commission de recours amiable, - a débouté la caisse de sa demande formée au titre de l'article 700 du code de procédure civile, - a condamné Mme [L] aux dépens. Par déclaration électronique du 3 juin 2022, Mme [L], "prise en la personne de son tuteur M. [S]', a formé appel. PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES : Soutenant oralement ses écritures (remises au greffe le 6 juin 2024), Mme [L] "prise en la personne de son tuteur M. [N] [S]", demande à la cour d'infirmer le jugement et, statuant à nouveau, de : - annuler la décision de la CAF du 20 octobre 2020 et celle de la CRA du 11 février 2021, - lui accorder l'AAH et son complément, à compter du 1er décembre 2017, et condamner la CAF au paiement rétroactif de ces prestations depuis le 1er décembre 2017 jusqu'à la date de la décision à intervenir, - condamner la caisse au paiement de 2 000 euros à titre de dommages et intérêts, - condamner la caisse au paiement de la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article 37 de la loi 91-647 du 10 juillet 1991, dont distraction au profit de la SELARL Molinero Quesnel Stratégies représentée par Me Sandra Molinero, avocat de Mme [L], - laisser les dépens à la charge de la caisse. Mme [L] soutient que l'article L. 233-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) ne permet pas aux adultes handicapés étrangers ressortissants européens de bénéficier de l'AAH et du complément d'AAH dans les mêmes conditions que les personnes de nationalité française et, partant, de bénéficier des mêmes droits, pour la seule raison de leur nationalité ; que cette réglementation, qui ne repose sur aucune justification objective et raisonnable, est discriminatoire ; qu'elle est donc contraire à l'article 14 de la convention européenne des droits de l'Homme ainsi qu'à l'article 1er de son protocole n°12 et à l'article 1er de son protocole additionnel. Elle fait remarquer à cet égard que cet article, qui exige de l'étranger ressortissant européen qu'il dispose de ressources suffisantes pour bénéficier d'un droit de séjour en France de plus de trois mois, est contradictoire avec l'existence même de l'AAH, attribuée aux personnes dans les situations les plus précaires. Elle soutient que l'article L. 821-1-1 du code de la sécurité sociale, qui conditionne le complément de ressources attribué aux bénéficiaires de l'AAH au fait de disposer d'un logement indépendant, est également contraire à l'article 14 de la convention européenne des droits de l'Homme ainsi qu'à l'article 1er de son protocole n°12 et à l'article 1er de son protocole additionnel. Elle fait ainsi valoir que l'article R. 821-2-5 du code de la sécurité sociale, qui définit ce qu'est un logement indépendant, ne permet pas à certaines personnes handicapées de bénéficier des mêmes droits que les autres personnes handicapées dont le handicap entraîne une incapacité sans les empêcher de résider dans un logement indépendant. Elle précise qu'elle n'a pas choisi de partager un logement avec des membres de sa famille, mais y est contrainte par son état de santé. Subsidiairement, elle fait valoir qu'elle remplit les conditions nécessaires au droit au séjour, dès lors qu'au regard de sa situation personnelle (handicap lourd), elle dispose de ressources suffisantes. Mme [L] fait valoir que le refus injustifié de la caisse de lui verser l'AAH l'a empêchée de bénéficier des prestations auxquelles elle avait droit, et qu'ayant subi un préjudice, elle est en droit d'obtenir 2 000 euros de dommages et intérêts. Soutenant oralement ses écritures (remises au greffe le 5 juin 2024), la caisse d'allocations familiales demande à la cour de confirmer le jugement et de : - débouter Mme [L] de ses demandes, - valider la décision de la CRA rejetant la demande tendant à l'attribution de l'AAH et de son complément de ressources à compter de décembre 2017, - condamner Mme [L] à lui payer la somme de 3 000 euros au titre des frais irrépétibles de la présente instance ainsi qu'aux dépens d'appel. Subsidiairement, elle demande à la cour de lui confier l'analyse du montant de l'AAH et de la CPH eu égard aux conditions de ressources de Mme [L]. Elle soutient que le bénéfice de l'AAH est conditionné à la régularité du séjour en France et invoque à cet égard l'article L. 821-1 du code de la sécurité sociale. Elle se prévaut également de l'article L. 121-1 du CESEDA pour considérer qu'en l'absence de ressources suffisantes lui permettant de ne pas devenir une charge pour le système d'assistance sociale, l'étranger citoyen de l'Union européenne ne détient pas le droit de séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois. Elle conteste toute inconventionnalité des textes français en faisant valoir que des situations différentes peuvent justifier des différences de traitement, et que la réglementation française garantit la réalisation d'un objectif nécessaire, légitime et proportionné, qu'elle repose sur une justification objective et raisonnable : la nécessité de protéger les finances de l'Etat-membre d'accueil, en évitant le tourisme social. Pour contester toute discrimination à raison de la nationalité, la caisse souligne que les proches de Mme [L], de nationalité roumaine, remplissent les conditions de régularité quant à leur séjour et seraient ainsi éligibles à l'AAH. Elle soutient que Mme [L] ne justifie pas ne pas être en capacité de travailler. Elle soutient que le refus d'octroyer le CRH à Mme [L] ne résulte pas de dispositions discriminatoires à raison de l'état de santé, mais d'une situation administrative objective ; qu'en effet, les personnes susceptibles d'en bénéficier ont toutes un taux d'incapacité à hauteur de 80% ; que le CRH a pour but premier de favoriser l'indépendance des personnes handicapées, ce qui explique la condition posée par l'article R. 821-5-2 du code de la sécurité sociale de disposer d'un logement indépendant, qui rend la vie plus onéreuse ; qu'en l'occurrence, Mme [L] n'en dispose pas, étant hébergée gratuitement au sein de la famille de son tuteur. Elle fait valoir que ni la Prestation de Compensation du Handicap (PCH) perçue par Mme [L] pour compenser l'aide d'une tierce personne et constituant une aide sociale, ni sa situation personnelle caractérisée par son hébergement dans la famille de son tuteur, ne permettent de considérer qu'elle bénéficie de ressources suffisantes lui donnant droit au séjour en France, étant considéré par ailleurs qu'elle ne perçoit aucune rémunération tirée d'une activité professionnelle et que la famille de son tuteur est dans une situation précaire. La caisse estime n'avoir commis aucune faute dans le traitement du dossier de Mme [L] et que celle-ci ne justifie d'aucun préjudice. Pour un plus ample exposé des faits, de la procédure, des moyens et de l'argumentation des parties, il est expressément renvoyé au jugement déféré et aux conclusions déposées et oralement reprises à l'audience. MOTIFS DE L'ARRÊT : I. Sur la demande d'AAH et de CRH En application de l'article L. 821-1 du code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur au jour de la demande d'allocation adulte handicapé, toute personne résidant sur le territoire métropolitain ayant dépassé l'âge d'ouverture du droit à l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé et dont l'incapacité permanente est au moins égale à 80 % perçoit, dans les conditions prévues au présent titre, une allocation aux adultes handicapés. L'AAH bénéficie aux ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et des autres Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen qui en font la demande et qui résident en France depuis plus de trois mois, dans les conditions prévues aux articles L. 121-1 et L. 121-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. L'allocation adulte handicapé est une prestation subsidiaire non contributive de la sécurité sociale financée par l'État et versée principalement par les CAF. Elle constitue un complément de ressources destiné à compenser l'absence ou l'insuffisance de revenus d'activité des personnes handicapées. Sur le fondement de l'article L. 121-1 précité, issu de la loi 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration qui transpose en son article 23 l'article 7 de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, (article L. 121-1 abrogé au 1er mai 2021 et devenu, en substance, l'article L. 233-1), sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, tout citoyen de l'Union européenne a le droit de séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois s'il satisfait à l'une des conditions suivantes notamment : 1° S'il exerce une activité professionnelle en France ; 2° S'il dispose pour lui et pour les membres de sa famille tels que visés au 4° de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d'assistance sociale, ainsi que d'une assurance maladie ; 1. Sur la conventionnalité de l'article L. 233-1 du CESEDA (L. 121-1 au moment de la demande) L'appelante se prévalant de la non-conformité de ce dernier texte à l'article 14 de la convention européenne des droits de l'Homme, à l'article 1er de son protocole n°12 et à l'article 1er de son protocole additionnel, il est rappelé que : - selon le premier, intitulé "interdiction de discrimination", la jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ; - selon le deuxième, intitulé "interdiction générale de la discrimination" : 1/ la jouissance de tout droit prévu par la loi doit être assurée, sans discrimination aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. 2/ Nul ne peut faire l'objet d'une discrimination de la part d'une autorité publique quelle qu'elle soit fondée notamment sur les motifs mentionnés au paragraphe 1 ; - selon le troisième, intitulé "protection de la propriété", toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ; Sur l'applicabilité de l'article 14 combiné avec l'article 1 du Protocole n° 1 Il résulte de la combinaison des articles 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 et 1er du Protocole n°1 (ou "protocole additionnel") de cette Convention du 20 mars 1952, tels qu'interprétés par la Cour européenne des droits de l'homme, que les États signataires reconnaissent et assurent à toute personne relevant de leur juridiction la jouissance des droits et libertés reconnues par la Convention, sans distinction aucune. Selon la CEDH, les principes qui s'appliquent généralement aux affaires concernant l'article 1 du Protocole n°1 gardent toute leur pertinence en matière de prestations sociales. En particulier, ladite clause ne crée pas un droit à acquérir des biens. Elle n'impose aucune restriction à la liberté pour les États contractants de décider d'instaurer ou non un régime de protection sociale ou de choisir le type ou le niveau des prestations censées être accordées au titre de pareil régime. En revanche, dès lors qu'un État contractant met en place une législation prévoyant le versement automatique d'une prestation sociale ' que l'octroi de cette prestation dépende ou non du versement préalable de cotisations ', cette législation doit être considérée comme engendrant un intérêt patrimonial relevant du champ d'application de l'article 1 du Protocole n°1 pour les personnes remplissant ses conditions. Lorsqu'un requérant formule un grief au terme duquel il a été privé en tout ou partie, et pour un motif discriminatoire visé à l'article 14 de la CEDH, qui garantit le droit de ne pas subir de discrimination dans la jouissance des droits et libertés reconnus dans la Convention, d'une prestation donnée, le critère pertinent consiste à rechercher si, n'eût été la condition d'octroi litigieuse, l'intéressé aurait eu un droit, sanctionnable devant les tribunaux internes, à percevoir la prestation en cause. Si le Protocole n°1 ne comporte pas un droit à percevoir des prestations sociales, de quelque type que ce soit, lorsqu'un État décide de créer un régime de prestations, il doit le faire d'une manière compatible avec l'article 14. En l'espèce, Mme [L], dont il n'est pas contesté qu'elle remplissait au jour de sa demande l'ensemble des conditions lui permettant de prétendre à l'AAH, hors celle tenant au respect des dispositions de l'article L. 121-1 du CESEDA s'imposant à elle en sa qualité d'étrangère citoyenne de l'Union européenne, peut donc se prévaloir d'un intérêt patrimonial au sens de l'article 1er du protocole additionnel, de sorte que la différence de traitement qu'elle invoque relève bien du champ d'application des articles 14 de la Convention et 1er de son protocole n°12, combinés avec l'article 1 du protocole additionnel. Remplissant les conditions d'âge, de résidence, de ressources et de handicap requises par les textes nationaux, elle se trouvait dans une situation analogue à celle des personnes de nationalité française remplissant ces mêmes conditions. Il est ainsi acquis que le refus d'allocations que lui a opposé la CAF caractérise une différence de traitement entre personnes placées dans des situations comparables, si ce n'est la régularité de leur séjour en France, et donc indirectement leur nationalité. Cette différence de traitement relève donc du champ d'application des articles 14 de la Convention et 1er de son protocole n°12, combinés avec l'article 1 du protocole additionnel. Sur l'existence d'une discrimination La discrimination consiste à traiter de manière différente, sans justification objective et raisonnable, des personnes placées dans des situations comparables. La Cour EDH considère qu'une distinction ne repose pas sur une « justification objective et raisonnable » lorsqu'elle ne poursuit pas un « but légitime » ou qu'il n'y a pas un « rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé ». Les États contractants jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d'autres égards analogues justifient des distinctions de traitement. Une ample latitude est d'ordinaire laissée à l'État pour prendre des mesures d'ordre général en matière économique ou sociale. Toutefois, seules des considérations très fortes peuvent amener la Cour EDH à estimer compatible avec la Convention une différence de traitement exclusivement fondée sur la nationalité. En l'espèce, le renvoi par l'article L. 821-1 du code de la sécurité sociale à l'article L. 121-1 du CESEDA conduit à conditionner le bénéfice de l'AAH, au profit d'un ressortissant étranger citoyen de l'Union européenne, à la détention de ressources suffisantes permettant, à lui et sa famille le cas échéant, de ne pas devenir une charge pour le système d'assistance sociale. L'objectif de ne pas alourdir excessivement le système d'assistance sociale, qui en mobilisant la solidarité nationale fournit aux personnes qui ne disposent pas des moyens nécessaires un revenu minimum pour leur permettre de subvenir à leurs besoins de base, et en cela pèse sur les finances publiques de l'État d'accueil, est légitime. Pour respecter cet objectif, l'exigence d'un droit au séjour, qui implique des ressources suffisantes, est proportionné au but recherché, rappelé par la directive 2004/38/CE - transposée à l'article L. 121-1 du CESEDA - en son considérant n° 10 : "Il convient ... d'éviter que les personnes exerçant leur droit de séjour ne deviennent une charge déraisonnable pour le système d'assistance sociale de l'État membre d'accueil pendant une première période de séjour. L'exercice du droit de séjour des citoyens de l'Union et des membres de leur famille, pour des périodes supérieures à trois mois, devrait, dès lors, rester soumis à certaines conditions". Il en résulte que la différence de traitement incriminée repose sur une justification objective et raisonnable, de sorte que les textes nationaux critiqués sont conformes à la Convention européenne des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ainsi qu'à ses protocoles 1 et 12. 2. Sur le respect de l'article L. 233-1 du CESEDA (L. 121-1 au moment de la demande) En vertu de l'article R. 121-4 du CESEDA dans sa version en vigueur au jour de la demande, lorsqu'il est exigé, le caractère suffisant des ressources est apprécié en tenant compte de la situation personnelle de l'intéressé. En aucun cas, le montant exigé ne peut excéder le montant forfaitaire du revenu de solidarité active mentionné à l'article L.262-2 du code de l'action sociale et des familles ou, si l'intéressé remplit les conditions d'âge pour l'obtenir, au montant de l'allocation de solidarité aux personnes âgées mentionnée à l'article L. 815-1 du code de la sécurité sociale. La charge pour le système d'assistance sociale que peut constituer le ressortissant mentionné à l'article L.121-1 est évaluée en prenant notamment en compte le montant des prestations sociales non contributives qui lui ont été accordées, la durée de ses difficultés et de son séjour. En l'espèce, Mme [L] souffrant d'un taux d'incapacité d'au moins 80% et souffre ainsi d'un lourd handicap, au demeurant attesté par son placement sous tutelle. Elle s'est vu reconnaître un taux de capacité de travail inférieur à 5 %, ne travaille pas et ne perçoit donc aucune ressource tirée d'une quelconque activité professionnelle. Si elle perçoit la prestation de compensation du handicap, elle admet avec la caisse que cette allocation est destinée à rembourser des dépenses occasionnées par son handicap. Ces sommes ne peuvent donc être considérées comme des "ressources" permettant de vivre, outre le fait qu'elles constituent une prestation sociale non contributive qui en tant que telle constitue une charge pour le système d'assistance sociale et non une ressource. Dès lors, et quand bien même Mme [L] bénéficierait d'une assurance maladie ainsi que d'un hébergement gratuit par son tuteur et sa famille, il ne peut être considéré, au regard de sa situation personnelle, qu'elle dispose de ressources suffisantes. C'est donc à bon droit que la caisse lui a refusé le bénéfice de l'allocation adulte handicapé. 3. Sur la conventionnalité de l'article L. 821-1-1 du code de la sécurité sociale Ne pouvant être bénéficiaire de l'AAH, Mme [L] ne peut non plus prétendre, en tout état de cause, au complément de ressources, et ce sur le fondement de l'article L. 821-1-1 dans sa version applicable au litige. Les moyens qu'elle développe quant à l'inconventionnalité de cet article et de l'article R. 821-2-5 du code de la sécurité sociale définissant ce qu'est un "logement indépendant" sont dès lors inopérants. Il y a donc lieu de confirmer le jugement en ce qu'il a débouté Mme [L] de ses demandes. II. Sur la demande de dommages et intérêts Mme [L] n'établissant pas de faute de la caisse dans la gestion de son dossier est déboutée de sa demande indemnitaire. Le jugement est confirmé de ce chef. III. Sur les frais du procès Mme [L], partie perdante, est condamnée aux dépens. Par suite, elle est déboutée de sa demande fondée sur l'article 37 de la loi 91-647 du 10 juillet 1991. Pour autant, il apparaît équitable de ne pas la condamner à payer à la caisse d'indemnité au titre de l'article 700 du code de procédure civile. PAR CES MOTIFS La cour, statuant publiquement, par mise à disposition au greffe, contradictoirement, en dernier ressort : Confirme le jugement rendu le 29 avril 2022 par le tribunal judiciaire de Rouen, pôle social, Y ajoutant, Condamne Mme [L], représentée par son tuteur M. [N] [S], aux dépens d'appel, Déboute Mme [L], représentée par son tuteur M. [N] [S], de sa demande formée au titre de l'article 37 de la loi 91-647 du 10 juillet 1991, Déboute la caisse d'allocations familiales de sa demande formée au titre de l'article 700 du code de procédure civile. LE GREFFIER LA PRESIDENTE