Tribunal Administratif de Paris, 05 décembre 2024. 2217374

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 août 2022 et le 24 mars 2023, Mme A Bourdin, représentée par Me Baïta, demande au tribunal : 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a rejeté sa demande en date du 9 mai 2022 tendant à la communication des pièces du dossier de la procédure d'évaluation à 360° dont elle a fait l'objet au titre de l'année 2019 ; 2°) d'enjoindre à l'administration de lui communiquer les pièces sollicitées dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la décision contestée est entachée d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation dès lors que les documents qu'elle sollicite sont communicables, en application des dispositions des articles L. 311-1 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Par des mémoires en défense enregistrés les 27 février 2023 et 1er octobre 2024, le ministre de l'Europe et des affaires étrangères fait valoir que la requête est irrecevable et, qu'en tout état de cause, les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. L'affaire a été renvoyée en formation collégiale en application de l'article R. 222-19 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - l'arrêté du 26 décembre 2011 relatif à l'évaluation d'agents d'encadrement supérieur relevant du ministère des affaires étrangères ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Lamarche, - et les conclusions de Mme Kanté, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. Mme Bourdin, conseillère des affaires étrangères hors classe, a occupé le poste d'ambassadrice auprès de la République populaire du Bangladesh entre le 26 octobre 2017 et le 18 juillet 2019. Au début de l'année 2019, Mme Bourdin a fait l'objet d'une évaluation à 360° conformément aux dispositions de l'arrêté du 26 décembre 2011 relatif à l'évaluation d'agents d'encadrement supérieur relevant du ministère des affaires étrangères. La synthèse opérée par le collège des évaluateurs centraux a été notifiée à Mme Bourdin le 17 juin 2019. Par une lettre en date du 16 août 2019, Mme Bourdin a demandé la révision de son évaluation à 360°. Cette demande a été rejetée par décision du 4 octobre 2019. Par un courrier du 6 décembre 2019, réceptionné le 9 décembre suivant, Mme Bourdin a sollicité la communication des pièces sur la base desquelles la synthèse de l'évaluation à 360° a été établie. Une décision implicite de rejet est née le 9 janvier 2020. Par un courriel du 5 mars 2020, Mme Bourdin a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) d'une demande d'avis. Par un avis du 25 juin 2020, réceptionné le 2 juillet suivant, cette commission a rendu un avis favorable à la communication des commentaires et grilles d'évaluation anonymement enregistrés par les collaborateurs et les supérieurs hiérarchiques de Mme Bourdin dans le cadre de son évaluation à 360°, sous réserve que cette communication ne soit pas susceptible de révéler un comportement de leurs auteurs dont la divulgation pourrait leur porter préjudice. Le silence gardé par l'administration pendant un délai de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande d'avis par la CADA a fait naître, le 5 mai 2020, une décision implicite de rejet de la demande de communication. Par deux requêtes respectivement enregistrées au greffe du présent tribunal les 6 décembre 2019 et 2 septembre 2020, Mme Bourdin a sollicité, d'une part, l'annulation de son évaluation à 360° au titre de l'année 2019 et, d'autre part, l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande de communication de pièces. Par un jugement du 10 mars 2022, le tribunal a rejeté la première requête au fond et rejeté la seconde pour tardiveté. Par un courrier du 9 mai 2022, reçu le 12 mai suivant, Mme Bourdin a une nouvelle fois demandé au ministre de l'Europe et des affaires étrangères de lui communiquer les pièces du dossier de la procédure d'évaluation à 360° dont elle a fait l'objet au titre de l'année 2019, en particulier tout document permettant de rendre compte de la constitution du panel des évaluateurs ainsi que les commentaires et grilles d'évaluation anonymement renseignés par les évaluateurs. Une décision implicite de rejet est née le 12 juin 2022. Mme Bourdin a saisi la CADA qui a enregistré sa demande le 16 juin 2022. Le 14 octobre 2022, la CADA a émis un avis favorable assorti des mêmes réserves que précédemment. Du silence gardé par l'administration dans un délai de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressée par la commission est née une décision implicite confirmant le refus de communication. Par la présente requête, Mme Bourdin sollicite l'annulation de cette décision. Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 2. Ainsi qu'il a été dit au point 1, Mme Bourdin a saisi à deux reprises le ministère de l'Europe et des affaires étrangères d'une demande de communication portant sur les mêmes documents. Toutefois, contrairement à ce que fait valoir le ministre en défense, le tribunal ne s'est pas prononcé, dans son jugement du 10 mars 2022, sur la légalité de la décision implicite de refus de communication née le 5 mai 2020 puisqu'il a rejeté la requête introduite par l'intéressée comme irrecevable en raison de sa tardiveté. Ainsi, la présente requête ne saurait être regardée comme un " appel " de ce jugement. En outre, le droit à la communication d'un document administratif reconnu par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration peut être exercé à tout moment. Dès lors, la décision de refus de communication, née du silence gardé par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères sur la deuxième demande de communication présentée par Mme Bourdin, ne constitue pas une décision confirmative que cette dernière ne serait pas recevable à contester devant le juge de l'excès de pouvoir. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense ne peut qu'être écartée. Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Aux termes de de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. " Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. " Aux termes de l'article L. 311-6 de ce code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée () / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. () ". Enfin, l'article L.311-7 dudit code prévoit : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. " 4. Il résulte de ces dispositions que l'administration ne peut être tenue de communiquer un document inexistant ou dont elle n'est pas en possession. Il appartient, à ce titre, au juge administratif de tenir compte des allégations des parties pour apprécier si le document dont la communication est demandée existe bien, s'il est toujours aux mains de l'administration (et s'il est communicable). Enfin, il revient à l'administration de démontrer qu'elle est dans l'impossibilité matérielle de produire les documents en cause. En ce qui concerne les documents permettant de rendre compte de la constitution du panel des évaluateurs : 5. Aux termes de l'article 5 de l'arrêté du 26 décembre 2011 relatif à l'évaluation d'agents d'encadrement supérieur relevant du ministère des affaires étrangères : " L'évaluation à 360° est effectuée sur la base de questionnaires anonymes et sécurisés qui sont remplis par : / - l'agent concerné qui procède à son auto-évaluation ; / - des responsables de service avec lesquels l'agent évalué est en relation directe de travail, que ces responsables soient en fonctions à l'administration centrale ou dans des missions diplomatiques et des postes consulaires ; / - des collaborateurs directs de l'agent évalué. " Le point 6.1 du vademecum de l'évaluation à 360° relatif à la constitution des panels précise que " Pour les postes et services inférieurs à 25 agents francophones [L'ensemble des personnes travaillant au sein du poste ou du service est pris en compte dans le panel de l'agent(e) évalué(e).] " 6. Mme Bourdin a sollicité la communication de tout document permettant de rendre compte de la composition du panel des évaluateurs, en particulier leur répartition selon qu'ils sont " collaborateurs " ou " responsables d'administration " et, le cas échéant, le nombre d'entre eux. Pour refuser de faire droit à sa demande, le ministre se borne à indiquer qu'en application du point 6.1 du vademecum cité ci-dessus, le panel en litige était composé de l'ensemble des agents du poste puisque la mission diplomatique française à Dacca au moment de l'évaluation de l'intéressée comportait 25 agents dont 16 francophones et explique, qu'en tout état de cause, il est lui est impossible de communiquer l'identité des personnes ayant effectivement rédigé un commentaire conformément au principe de l'anonymat régissant l'évaluation à 360°. Toutefois, alors que l'information relative à la seule constitution du panel n'est pas susceptible de porter atteinte à l'anonymat des évaluateurs, c'est à tort que le ministre a refusé à la requérante la communication dudit panel. En ce qui concerne les commentaires et grilles d'évaluation anonymisés : 7. D'une part, il résulte de l'instruction que les documents sollicités s'inscrivent dans le cadre de la procédure d'évaluation dite " à 360° ", destinée à apprécier le comportement managérial des cadres du ministère, en particulier des ambassadeurs. Cette procédure se fonde, notamment, sur des grilles de questions adressées aux principaux collaborateurs de la personne évaluée par le biais d'une base de données sécurisée en réseau, dont l'anonymat est garanti par l'attribution de codes et mots de passe uniques et personnels. Les réponses à ces questionnaires sont compilées par voie informatique dans un document qui les présente de façon anonyme, et qui se substitue aux questionnaires eux-mêmes. Si ce document n'a pas vocation à figurer lui-même au dossier de la personne évaluée, il constitue le fondement de la synthèse réalisée par un agent évaluateur qui, elle, y sera versée. 8. D'autre part, le document recensant de manière anonyme les commentaires des subordonnés et supérieurs de la personne évaluée revêt le caractère de document administratif soumis au droit d'accès prévu par les articles L. 311-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration et est communicable à la personne évaluée en application de l'article L. 311-6 du même code, sous réserve que cette communication ne soit pas susceptible de révéler un comportement des auteurs des commentaires dont la divulgation pourrait leur porter préjudice, ce qui peut être le cas lorsque les subordonnés peuvent être identifiés en raison de leur nombre restreint ou du contenu même du commentaire. 9. Le ministre expose, dans le dernier état de ses écritures, que les grilles de questions adressées aux principaux collaborateurs de Mme Bourdin dans le cadre de la campagne d'évaluation réalisée du 13 février au 11 mars 2019 ainsi que les questionnaires remplis par ces collaborateurs ne peuvent être communiqués dès lors que le ministère ne disposait d'aucune procédure de sauvegarde avant l'année 2022. Il indique cependant que les réponses anonymes aux questionnaires remplis par les agents évaluateurs ont pu être reconstituées. Contrairement à ce qu'il fait valoir, il ne résulte pas de l'instruction que ce document ait été transmis à la requérante. Dans ces conditions, Mme Bourdin est fondée à contester le refus de communication qui lui a été opposé sur ce point. 10. Il résulte de tout ce qui précède que la décision implicite née le 16 août 2022 née du silence gardé par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères sur la deuxième demande de communication présentée par Mme Bourdin doit être annulée en tant que le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a refusé de communiquer à Mme Bourdin tout document permettant de rendre compte de la constitution du panel des évaluateurs au titre de l'année 2019 ainsi que les réponses anonymes aux questionnaires telles qu'elles ont pu être reconstituées. Sur les conclusions à fins d'injonction et d'astreinte : 11. Considérant que le présent jugement, eu égard à ses motifs, implique nécessairement qu'il soit enjoint au ministre de l'Europe des affaires étrangères de communiquer à Mme Bourdin tout document permettant de rendre compte de la constitution du panel des évaluateurs au titre de l'année 2019 ainsi que les réponses anonymes aux questionnaires telles qu'elles ont pu être reconstituées. Il y a lieu dès lors, d'enjoindre au ministre de l'Europe et des affaires étrangères d'y procéder dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à Mme Bourdin d'une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La décision implicite née le 16 août 2022 est annulée en tant que le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a refusé de communiquer à Mme Bourdin tout document permettant de rendre compte de la constitution du panel des évaluateurs au titre de l'année 2019 ainsi que les réponses anonymes aux questionnaires telles qu'elles ont pu être reconstituées. Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'Europe et des affaires étrangères de communiquer à Mme Bourdin, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, tout document permettant de rendre compte de la constitution du panel des évaluateurs au titre de l'année 2019 ainsi que les réponses anonymes aux questionnaires telles qu'elles ont pu être reconstituées. Article 3 : L'Etat versera à Mme Bourdin une somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme Bourdin est rejeté. Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A Bourdin et au ministre de l'Europe et des affaires étrangères. Délibéré après l'audience du 21 novembre 2024 à laquelle siégeaient : M. Ho Si Fat, président, Mme Lamarche, première conseillère, M. Maréchal, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2024. La rapporteure, M. LamarcheLe président, F. Ho Si FatL'assesseure la plus ancienne, C. Kante La greffière, V. Lagrède La République mande et ordonne au ministre de l'Europe et des affaires étrangères, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.